<p>Análisis integral de la ejecución, normativa aplicable, respuestas oficiales y controversias institucionales acerca del «Programa de “Retorno Productivo” SENA–Cancillería–INCYDE».</p>
<h2>Origen del Programa de Retorno Productivo SENA-CANCILLERÍA-INCYDE.</h2>
<p>En septiembre de 2012, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) junto con la Cancillería de Colombia, en asocio con la Fundación española INCYDE, lanzaron el programa denominado “Retorno Productivo”, dirigido inicialmente a TRESCIENTOS (300) colombianos residentes en España.</p>
<p>El programa tenía como propósito brindar asesoría y financiación de planes de negocio a través del Fondo Emprender del SENA, orientado a colombianos que voluntariamente desearan retornar al país.</p>
<p>Según lo informado en reuniones realizadas en ciudades como Madrid, Barcelona, Sevilla, Toledo y Málaga, el programa incluía formación empresarial, asesoría técnica, acompañamiento para planes de negocio y acceso a financiación del Fondo Emprender</p>
<p>El costo inicial del programa fue de MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SESENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS ($1.849.165.336) pesos. Con estimaciones posteriores superiores a los DOS MIL MILLONES DE PESOS, de los cuales aproximadamente $1.000.000.000 fueron aportados por el SENA y la Cancillería.</p>
<p>Sin embargo, el documento señala que solo TRES (3) participantes habrían sido efectivamente beneficiados.</p>
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<h2>Problemas de implementación y choque normativo con la Ley 789 de 2002.</h2>
<p>Tras la finalización del proceso formativo con INCYDE, se identificó una diferencia sustancial entre los requisitos aplicados en el programa y los establecidos en la <a href="https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=6778">Ley 789 de 2002</a>, especialmente en su artículo 40, que regula el Fondo Emprender.</p>
<p>El artículo en mención establece que el Fondo Emprender tiene como objetivo <em>«Financiar iniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes universitarios o profesionales…”</em></p>
<p>Esta situación generó inconformidad entre aproximadamente CIENTO SETENTA (170) participantes, quienes iniciaron acciones ante instituciones públicas y medios de comunicación.</p>
<h2>Respuesta institucional: Acuerdo 0010 de 2013.</h2>
<p>Como consecuencia de las reclamaciones, el SENA expidió el Acuerdo 0010 de septiembre de 2013, que modificó el Acuerdo 007 de 2011.</p>
<p>Este acto administrativo incluyó en el sistema del Fondo Emprender a la población retornada, incorporándola como beneficiaria bajo ciertos criterios.</p>
<p>Entre ellos, el numeral 8 establece, <em>“Colombianos que acrediten que han permanecido por lo menos tres años en el extranjero y que voluntariamente han retornado al país…”;</em> y señala que bastará con acreditar alguno de los títulos de los numerales 4, 5 o 6.</p>
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<h2>Marco normativo del retorno: Ley 1465 de 2011.</h2>
<p>El artículo 8 de la Ley 1465 de 2011 establece la creación de un plan de retorno, aduciendo que, <em>“Por iniciativa parlamentaria o del Gobierno Nacional se formulará el Plan de Retorno para los migrantes colombianos…”</em></p>
<h2>¿Qué incluye ese plan?</h2>
<ul>
<li>Acceso a salud y vivienda</li>
<li>Capacitación laboral</li>
<li>Emprendimiento</li>
<li>Créditos productivos<br />
Exenciones tributarias</li>
<li>Asesoría jurídica y apoyo psicológico.</li>
</ul>
<h2>Ley 1565 de 2012: estructura del retorno productivo.</h2>
<p>La Ley 1565 de 2012 redefine la política migratoria de retorno.</p>
<ul>
<li>Artículo 1: “Crear incentivos de carácter aduanero, tributario y financiero…”</li>
<li>Artículo 3: Define el retorno productivo como <em>“…el retorno que realiza el colombiano para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo…”</em></li>
<li>Artículo 4: Establece que <em>“El Gobierno Nacional… deberá expedir un plan que incluya el desarrollo y asesoría de emprendimientos…”</em></li>
</ul>
<p>Y agrega un elemento clave:</p>
<p><em>“Asimismo incluirá la población retornada como sujeto de las políticas y los fondos de emprendimiento vigentes.”</em></p>
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<h2>Decreto 1000 de 2013: Comisión Intersectorial para el Retorno.</h2>
<p>El Decreto 1000 de 2013 crea la Comisión Intersectorial para el Retorno, integrada por múltiples ministerios y entidades, incluyendo el SENA.</p>
<p>En sus considerandos establece: <em>“…la necesidad de coordinación entre ministerios, departamentos administrativos y entidades descentralizadas…”</em></p>
<h2>Respuestas oficiales del SENA (2014).</h2>
<p>En respuesta a derechos de petición, el SENA afirmó que <em>“Para el Fondo Emprender no representa una incidencia directa la Ley 1565 de 2012… ”</em>Sin embargo, también indicó que <em>“Se han venido organizando procesos de la mano de la Cancillería para fijar rutas de atención integral…”</em></p>
<h2>Interpretación del marco jurídico por el SENA.</h2>
<p>El SENA sostiene que el Fondo Emprender está estrictamente regulado por la Ley 789 de 2002 y el <a href="https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=7596">Decreto 934 de 2003</a>.</p>
<p>El artículo 5 del referido Decreto 934 establece funciones como:</p>
<ul>
<li>Definir políticas del fondo</li>
<li>Establecer requisitos de beneficiarios</li>
<li>Aprobar modalidades de financiación</li>
<li>Definir criterios de priorización</li>
</ul>
<h2>Respuesta del SENA en 2015 (Derecho de petición).</h2>
<p>En 2015, el SENA respondió que <em>“El Congreso de la República determinó que solo podrán ser beneficiarios quienes cumplan condiciones específicas…”. </em>Agregando que <em>“Dichas condiciones son de obligatorio cumplimiento y no pueden ser modificadas por la entidad.”</em></p>
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<h2>Aplicación del Acuerdo 0010 de 2013.</h2>
<p>El SENA argumenta que el Acuerdo 0010 amplió el perfil de beneficiarios, pero dentro de parámetros estrictos.</p>
<p>El numeral 6 contempla <em>“Estudiantes SENA del programa Jóvenes Rurales… que hayan completado 200 horas…”</em></p>
<p>Por su parte el numeral 5 incluye <em>“Profesionales o estudiantes de posgrado obtenidos en los últimos 60 meses…”</em></p>
<h2>Implementación del programa INCYDE–SENA.</h2>
<p>El SENA afirma que, <em>“El proceso formativo incluyó una fase presencial en España y una complementaria en Colombia…”</em> Y añade que, <em>“El curso virtual de 110 horas complementa la formación inicial de 90 horas.”</em></p>
<h2>Respuesta final del SENA (2016).</h2>
<p>En 2016, el SENA informó que <em>“Se han apoyado 10 colombianos provenientes de 5 países…” </em>Sin embargo, el documento original cuestiona esta cifra frente a los más de 1.600 retornados registrados.</p>
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<h2>Convenios estatales asociados al retorno.</h2>
<p>Estos han sido los principales convenios:</p>
<ul>
<li>INCYDE: $1.849 millones</li>
<li>ICESI: $595 millones</li>
<li>INCUBAR Manizales: $276 millones</li>
<li>Cámara de Comercio Pereira: $600 millones</li>
<li>Cámara de Comercio Armenia: $594 millones</li>
</ul>
<p>Total aproximado: DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES ($2.443.000.000) de pesos</p>
<p>Y ya para finalizar, existe una brecha entre el marco normativo (Leyes 789, 1465, 1565), la interpretación institucional del SENA, la ejecución real del programa, y la baja cobertura efectiva.</p>
<p>Aunque la norma ordena la inclusión de la población retornada, en la práctica su acceso a financiación sigue condicionado por requisitos educativos y técnicos.</p>
<p>Este análisis destaca una tensión estructural entre el diseño normativo de la política migratoria de retorno en Colombia y su implementación institucional, especialmente en lo referente al acceso al Fondo Emprender.</p>


INCYDE

Financiación Planes de negocios e inclusión de la Población retornada