Análisis integral de la ejecución, normativa aplicable, respuestas oficiales y controversias institucionales acerca del «Programa de “Retorno Productivo” SENA–Cancillería–INCYDE».
Origen del Programa de Retorno Productivo SENA-CANCILLERÍA-INCYDE.
En septiembre de 2012, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) junto con la Cancillería de Colombia, en asocio con la Fundación española INCYDE, lanzaron el programa denominado “Retorno Productivo”, dirigido inicialmente a TRESCIENTOS (300) colombianos residentes en España.
El programa tenía como propósito brindar asesoría y financiación de planes de negocio a través del Fondo Emprender del SENA, orientado a colombianos que voluntariamente desearan retornar al país.
Según lo informado en reuniones realizadas en ciudades como Madrid, Barcelona, Sevilla, Toledo y Málaga, el programa incluía formación empresarial, asesoría técnica, acompañamiento para planes de negocio y acceso a financiación del Fondo Emprender
El costo inicial del programa fue de MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SESENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS ($1.849.165.336) pesos. Con estimaciones posteriores superiores a los DOS MIL MILLONES DE PESOS, de los cuales aproximadamente $1.000.000.000 fueron aportados por el SENA y la Cancillería.
Sin embargo, el documento señala que solo TRES (3) participantes habrían sido efectivamente beneficiados.
Problemas de implementación y choque normativo con la Ley 789 de 2002.
Tras la finalización del proceso formativo con INCYDE, se identificó una diferencia sustancial entre los requisitos aplicados en el programa y los establecidos en la Ley 789 de 2002, especialmente en su artículo 40, que regula el Fondo Emprender.
El artículo en mención establece que el Fondo Emprender tiene como objetivo «Financiar iniciativas empresariales que provengan y sean desarrolladas por aprendices o asociaciones entre aprendices, practicantes universitarios o profesionales…”
Esta situación generó inconformidad entre aproximadamente CIENTO SETENTA (170) participantes, quienes iniciaron acciones ante instituciones públicas y medios de comunicación.
Respuesta institucional: Acuerdo 0010 de 2013.
Como consecuencia de las reclamaciones, el SENA expidió el Acuerdo 0010 de septiembre de 2013, que modificó el Acuerdo 007 de 2011.
Este acto administrativo incluyó en el sistema del Fondo Emprender a la población retornada, incorporándola como beneficiaria bajo ciertos criterios.
Entre ellos, el numeral 8 establece, “Colombianos que acrediten que han permanecido por lo menos tres años en el extranjero y que voluntariamente han retornado al país…”; y señala que bastará con acreditar alguno de los títulos de los numerales 4, 5 o 6.
Marco normativo del retorno: Ley 1465 de 2011.
El artículo 8 de la Ley 1465 de 2011 establece la creación de un plan de retorno, aduciendo que, “Por iniciativa parlamentaria o del Gobierno Nacional se formulará el Plan de Retorno para los migrantes colombianos…”
¿Qué incluye ese plan?
- Acceso a salud y vivienda
- Capacitación laboral
- Emprendimiento
- Créditos productivos
Exenciones tributarias - Asesoría jurídica y apoyo psicológico.
Ley 1565 de 2012: estructura del retorno productivo.
La Ley 1565 de 2012 redefine la política migratoria de retorno.
- Artículo 1: “Crear incentivos de carácter aduanero, tributario y financiero…”
- Artículo 3: Define el retorno productivo como “…el retorno que realiza el colombiano para cofinanciar proyectos productivos vinculados al plan de desarrollo…”
- Artículo 4: Establece que “El Gobierno Nacional… deberá expedir un plan que incluya el desarrollo y asesoría de emprendimientos…”
Y agrega un elemento clave:
“Asimismo incluirá la población retornada como sujeto de las políticas y los fondos de emprendimiento vigentes.”
Decreto 1000 de 2013: Comisión Intersectorial para el Retorno.
El Decreto 1000 de 2013 crea la Comisión Intersectorial para el Retorno, integrada por múltiples ministerios y entidades, incluyendo el SENA.
En sus considerandos establece: “…la necesidad de coordinación entre ministerios, departamentos administrativos y entidades descentralizadas…”
Respuestas oficiales del SENA (2014).
En respuesta a derechos de petición, el SENA afirmó que “Para el Fondo Emprender no representa una incidencia directa la Ley 1565 de 2012… ”Sin embargo, también indicó que “Se han venido organizando procesos de la mano de la Cancillería para fijar rutas de atención integral…”
Interpretación del marco jurídico por el SENA.
El SENA sostiene que el Fondo Emprender está estrictamente regulado por la Ley 789 de 2002 y el Decreto 934 de 2003.
El artículo 5 del referido Decreto 934 establece funciones como:
- Definir políticas del fondo
- Establecer requisitos de beneficiarios
- Aprobar modalidades de financiación
- Definir criterios de priorización
Respuesta del SENA en 2015 (Derecho de petición).
En 2015, el SENA respondió que “El Congreso de la República determinó que solo podrán ser beneficiarios quienes cumplan condiciones específicas…”. Agregando que “Dichas condiciones son de obligatorio cumplimiento y no pueden ser modificadas por la entidad.”
Acuerdo
Aplicación del Acuerdo 0010 de 2013.
El SENA argumenta que el Acuerdo 0010 amplió el perfil de beneficiarios, pero dentro de parámetros estrictos.
El numeral 6 contempla “Estudiantes SENA del programa Jóvenes Rurales… que hayan completado 200 horas…”
Por su parte el numeral 5 incluye “Profesionales o estudiantes de posgrado obtenidos en los últimos 60 meses…”
Implementación del programa INCYDE–SENA.
El SENA afirma que, “El proceso formativo incluyó una fase presencial en España y una complementaria en Colombia…” Y añade que, “El curso virtual de 110 horas complementa la formación inicial de 90 horas.”
Respuesta final del SENA (2016).
En 2016, el SENA informó que “Se han apoyado 10 colombianos provenientes de 5 países…” Sin embargo, el documento original cuestiona esta cifra frente a los más de 1.600 retornados registrados.
Convenios estatales asociados al retorno.
Estos han sido los principales convenios:
- INCYDE: $1.849 millones
- ICESI: $595 millones
- INCUBAR Manizales: $276 millones
- Cámara de Comercio Pereira: $600 millones
- Cámara de Comercio Armenia: $594 millones
Total aproximado: DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES ($2.443.000.000) de pesos
Y ya para finalizar, existe una brecha entre el marco normativo (Leyes 789, 1465, 1565), la interpretación institucional del SENA, la ejecución real del programa, y la baja cobertura efectiva.
Aunque la norma ordena la inclusión de la población retornada, en la práctica su acceso a financiación sigue condicionado por requisitos educativos y técnicos.
Este análisis destaca una tensión estructural entre el diseño normativo de la política migratoria de retorno en Colombia y su implementación institucional, especialmente en lo referente al acceso al Fondo Emprender.
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