¿Quién responderá por los miles de millones gastados del erario por nombramientos de funcionarios diplomáticos y consulares que luego fueron destituidos por la justicia?
Anular los nombramientos no es suficiente. Si se demuestra que hubo decisiones ilegales que ocasionaron pérdidas al Estado, los responsables deben responder por sus actuaciones y, cuando corresponda, reparar el daño con su propio patrimonio.
La Carrera Diplomática y Consular de Colombia lleva años enfrentando una disputa que va mucho más allá de quién ocupa una embajada o un consulado. Está en juego el respeto por el mérito, el cumplimiento de la ley, la estabilidad de una carrera pública especializada y, sobre todo, el uso responsable de los recursos de todos los colombianos.
¿Qué sucede con el dinero público que se gastó en nombramientos que terminaron siendo anulados por la justicia?
La Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular de Colombia (UNIDIPLO) solicitó a la Contraloría General de la República investigar y establecer la eventual responsabilidad fiscal de cuatro excancilleres del gobierno de Gustavo Petro y seis exdirectores de Talento Humano, por presuntas irregularidades en nombramientos del servicio exterior.
Los exministros mencionados son Álvaro Leyva Durán, Luis Gilberto Murillo, Laura Sarabia y Rosa Yolanda Villavicencio.
La solicitud de investigación o denuncia cuyo texto completo adjuntaremos al final, también comprende a seis exdirectores de Talento Humano y plantea la necesidad de establecer si las actuaciones cuestionadas ocasionaron un detrimento patrimonial.
La denuncia no constituye, por sí misma, una declaración de responsabilidad fiscal. Pero sí pone en alerta un asunto de enorme trascendencia, y es que si las autoridades comprueban que se utilizaron recursos públicos para ejecutar decisiones contrarias a la ley y que de ellas se derivó un daño patrimonial, no bastará con retirar a las personas nombradas. Habrá que establecer quiénes tomaron las decisiones, quiénes las avalaron y quiénes deben responder por sus consecuencias.
Más de 100 procesos judiciales: Una señal que exige explicaciones
Durante el gobierno de Gustavo Petro, la provisión de cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo acompañada de numerosas controversias judiciales relacionadas con la Carrera Diplomática y Consular.
Según la información divulgada sobre la queja sindical, entre 2022 y 2026 se promovieron más de cien procesos de nulidad electoral contra nombramientos de la Cancillería. La documentación referida en esas publicaciones registra 129 actos administrativos de nombramiento demandados en distintas categorías del servicio exterior.
Entre los cargos cuestionados figuran consejeros de Relaciones Exteriores, primeros y segundos secretarios, ministros consejeros y embajadores.
El dato debe analizarse con rigor, pues una demanda no equivale automáticamente a una irregularidad probada y tampoco todos los actos demandados necesariamente terminan anulados.
Sin embargo, cuando una parte mayoritaria de las decisiones judiciales reseñadas resulta favorable a las pretensiones de quienes cuestionan los nombramientos, el asunto deja de ser una discusión aislada y merece una revisión integral.
- ¿Por qué se repitieron las controversias?
- ¿Se verificó correctamente la disponibilidad de funcionarios de carrera?
- ¿Se comprobaron los requisitos exigidos para cada cargo?
- ¿Quién certificó que no existía personal habilitado para ocupar las vacantes?
- ¿Qué controles ejercieron los responsables de la administración de la Cancillería?
Y, ante todo, ¿Cuánto le costó al país esa sucesión de decisiones?
No se trata de convertir el número de demandas en una condena anticipada, sino de reconocer que la reiteración de litigios, las decisiones judiciales adversas y los costos potenciales asociados a los nombramientos exigen respuestas documentadas y responsabilidades individualizadas.
La provisionalidad no es un cheque en blanco
El Decreto Ley 274 de 2000 regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular. Su propósito es proteger un sistema especializado de ingreso, permanencia y ascenso basado en requisitos, conocimientos, experiencia y mérito.
El artículo 60 de dicha norma contempla la posibilidad de nombrar en provisionalidad a personas ajenas a la carrera bajo condiciones excepcionales, pero no autoriza a los responsables de la Cancillería a prescindir libremente de los funcionarios escalafonados ni a tratar la provisionalidad como un mecanismo ordinario para distribuir cargos diplomáticos.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado reglas sobre la disponibilidad del personal de carrera y la procedencia de estos nombramientos.
En particular, la Sección Quinta ha reiterado que debe verificarse si existen funcionarios de carrera disponibles para ocupar el cargo antes de acudir a una designación provisional.
En las decisiones judiciales sobre esta materia se ha examinado, entre otros aspectos, la situación de los funcionarios durante sus períodos de alternación y las condiciones que permiten considerarlos disponibles para una nueva designación.
En otras palabras, no basta con afirmar que no hay personal de carrera. Esa conclusión debe corresponder a la realidad administrativa y estar respaldada por la verificación que exige el ordenamiento jurídico.
La provisionalidad es una excepción sometida a condiciones legales, no una autorización para ignorar la carrera diplomática.
Y aquí aparece una de las cuestiones más delicadas del caso, si las reglas estaban establecidas y existía jurisprudencia sobre su aplicación, ¿qué explicación pueden ofrecer quienes autorizaron nombramientos posteriormente anulados?
Los fallos judiciales: ¿Qué se ha decidido y qué sigue pendiente?
Para comprender la gravedad del asunto es necesario distinguir las decisiones judiciales que han examinado la legalidad de nombramientos concretos de la investigación fiscal que ahora se solicita.
La jurisprudencia sobre la disponibilidad de funcionarios de carrera
El Consejo de Estado ha examinado en distintos procesos si la Cancillería podía acudir a nombramientos provisionales cuando existían funcionarios inscritos en la Carrera Diplomática y Consular.
En su jurisprudencia, la corporación ha desarrollado criterios para determinar cuándo un funcionario de carrera se encuentra disponible y cuándo procede acudir a una persona ajena al escalafón.
Estas decisiones son importantes porque establecen que la excepcionalidad de la provisionalidad debe respetarse y que la legalidad de cada nombramiento depende de las circunstancias acreditadas en el expediente.
Las sentencias de nulidad electoral
Los procesos de nulidad electoral han permitido cuestionar actos de nombramiento específicos. Cuando la jurisdicción declara la nulidad de uno de esos actos, la decisión afecta la legalidad de la designación examinada y produce las consecuencias jurídicas que correspondan.
Según los antecedentes recopilados en la queja de UNIDIPLO, numerosos procesos relacionados con nombramientos del período 2022-2026 concluyeron favorablemente a las pretensiones de quienes defendían la aplicación de las reglas de la carrera.
Pero debe precisarse que cada sentencia tiene su propio expediente, sus hechos y sus fundamentos. Para establecer exactamente cuáles nombramientos fueron anulados, por qué razones y con qué efectos económicos, es indispensable examinar las providencias respectivas y sus constancias de ejecutoria.
No sería serio presentar todas las demandas como sentencias condenatorias ni atribuir a una decisión judicial conclusiones que no contiene.
Lo que los fallos no resuelven automáticamente
Aquí se encuentra el vacío que debe atenderse ahora, pues una sentencia que anula un nombramiento no significa, por sí sola, que el ministro que lo firmó haya sido declarado responsable fiscalmente. Tampoco determina automáticamente que exista delito o que el funcionario deba devolver de su patrimonio todos los gastos asociados a la designación, pues son cuestiones jurídicas distintas.
La nulidad examina la legalidad del acto administrativo. La responsabilidad fiscal exige demostrar, conforme al régimen aplicable, la existencia de un daño patrimonial al Estado, una conducta atribuible al gestor fiscal y el correspondiente nexo causal, además de los demás presupuestos legales.
Por eso, la actuación de la Contraloría resulta decisiva, ya que debe investigar si las decisiones cuestionadas ocasionaron un daño cuantificable y si ese daño puede atribuirse jurídicamente a las personas señaladas.
La justicia no puede detenerse en la anulación del nombramiento si quedan sin esclarecer las consecuencias económicas de las actuaciones que lo hicieron posible.
La millonada que el país debe cuantificar
Cuando una persona es designada para trabajar en una embajada o un consulado, los costos para el Estado pueden ir mucho más allá de su salario mensual.
Según las condiciones de cada nombramiento y las normas aplicables, pueden existir gastos relacionados con tiquetes aéreos de ida y regreso. Además,
Viáticos y otros gastos autorizados de desplazamiento. Menaje y transporte de bienes personales. Prima de instalación y demás conceptos reconocidos legalmente. Traslado del funcionario y, cuando corresponda, de su familia. Gastos derivados de la terminación anticipada de la designación. Nuevos gastos de traslado cuando el cargo debe ser ocupado por otra persona. Otros costos administrativos que estén debidamente acreditados.
El problema adquiere una dimensión mayor cuando se designa a una persona, se incurre en los gastos correspondientes, la justicia anula el nombramiento y posteriormente debe trasladarse a un funcionario de carrera para ocupar el cargo.
En esos casos puede haber costos sucesivos que merecen ser reconstruidos documentalmente. Pero no debe suponerse que cada rubro se duplicó en todos los expedientes; y precisamente, la investigación debe establecer qué se pagó, por qué se pagó, a quién benefició y cuál fue el efecto económico real de cada actuación.
Tampoco sería correcto anunciar una cifra global de detrimento sin contar con una liquidación respaldada por documentos oficiales. De ahí que la Contraloría debe solicitar a la Cancillería y a su Fondo Rotatorio la información necesaria para calcular los gastos asociados a cada nombramiento cuestionado.
Los colombianos tienen derecho a conocer la factura completa, no una aproximación política ni una cifra construida sin soporte.
Los excancilleres no pueden escudarse automáticamente en sus equipos jurídicos
La denuncia de UNIDIPLO pone bajo escrutinio a cuatro antiguos responsables de la cartera de Relaciones Exteriores: Álvaro Leyva Durán, Luis Gilberto Murillo, Laura Sarabia y Rosa Yolanda Villavicencio.
La investigación también se dirige contra seis exdirectores de Talento Humano, cuya intervención habría sido relevante en la verificación y certificación de la disponibilidad de funcionarios de carrera.
Cada persona debe responder por sus propios actos y por las competencias que ejercía. Sin embargo, la responsabilidad no puede limitarse mecánicamente a quien elaboró un documento o expidió una certificación.
Los ministros que suscriben actos de nombramiento tienen deberes relacionados con la legalidad de sus decisiones, dentro del marco de sus competencias. Si se demuestra que alguno autorizó una designación desconociendo deliberadamente las condiciones legales, pese a contar con información suficiente para advertir la irregularidad, ese comportamiento debe ser examinado por las autoridades competentes.
La misma exigencia debe aplicarse a quienes certificaron la inexistencia de funcionarios disponibles, tramitaron las designaciones o aportaron los conceptos que sirvieron de fundamento a los actos administrativos.
No basta con señalar que la decisión se tomó con base en documentos preparados por los subordinados. Pero tampoco puede presumirse que la firma de un ministro demuestra, por sí sola, dolo o culpa grave.
Lo que corresponde es reconstruir el proceso de decisión, quién propuso el nombramiento, qué información recibió el nominador, qué certificaciones se expidieron, qué funcionarios estaban disponibles, qué advertencias se formularon y qué razones quedaron consignadas en el expediente.
Si de esa reconstrucción surgen pruebas de que se actuó a sabiendas de la improcedencia legal de los nombramientos, la investigación debe avanzar hasta determinar las consecuencias individuales.
La responsabilidad pública no puede convertirse en una cadena en la que cada funcionario culpa al anterior y, al final, nadie responde.
¿Por qué se repitieron las irregularidades si las reglas ya existían?
Uno de los aspectos que más preocupa en este caso es la reiteración de nombramientos cuestionados durante varias administraciones ministeriales del mismo gobierno.
El argumento sindical es que las reglas de la Carrera Diplomática y Consular eran conocidas y que la jurisprudencia había establecido criterios para acudir a la provisionalidad.
De comprobarse que los responsables conocían las restricciones aplicables y, aun así, insistieron en decisiones incompatibles con ellas, la explicación no podría reducirse a un simple error administrativo.
Pero esa conclusión debe surgir de las pruebas de cada expediente, no de una generalización.
La Contraloría debe establecer si hubo fallas de control, certificaciones incorrectas, desconocimiento de información disponible o decisiones adoptadas con conocimiento de su posible ilegalidad.
La Procuraduría, por su parte, debe determinar si las actuaciones configuran faltas disciplinarias. Y, si aparecen elementos que permitan advertir posibles conductas delictivas, las autoridades penales competentes deberán examinar los hechos dentro de sus atribuciones.
La repetición de decisiones cuestionadas exige una investigación rigurosa. No es una licencia para anticipar condenas, pero tampoco puede convertirse en una excusa para evitar que se investigue.
El daño no es solamente económico, también se debilita el mérito
La discusión no se limita a los recursos que pudieron gastarse en traslados, salarios o prestaciones.
Cuando un cargo que corresponde a la Carrera Diplomática y Consular es ocupado por una persona externa sin que se cumplan las condiciones legales de la provisionalidad, también se afecta la confianza en el sistema de mérito.
Los funcionarios de carrera invierten años en formación, preparación, evaluaciones y experiencia profesional. Su trayectoria debe ser valorada dentro de las reglas que gobiernan el servicio exterior.
La provisionalidad legalmente autorizada no constituye una anomalía. El problema surge cuando se utiliza sin cumplir sus presupuestos o para desplazar injustificadamente a quienes tienen derecho a competir por los cargos conforme al régimen aplicable.
En ese escenario, el Estado no solo puede asumir gastos innecesarios, también corre el riesgo de debilitar la profesionalización del servicio exterior, deteriorar la confianza de sus funcionarios y comprometer la continuidad de una política diplomática que exige conocimiento técnico y experiencia.
El mérito no puede ser una promesa institucional que se invoca en los discursos y se desconoce cuando llega el momento de distribuir los cargos.
La Contraloría debe investigar, cuantificar y determinar responsabilidades
La queja presentada por UNIDIPLO debe ser examinada con la seriedad que merece. La primera obligación de la Contraloría es establecer los hechos y determinar si existen elementos suficientes para adelantar las actuaciones fiscales correspondientes. Para ello, resulta indispensable:
Primero. Elaborar un inventario individualizado de los nombramientos cuestionados. Debe identificarse cada acto administrativo, la persona designada, el cargo, la fecha, el ministro que lo suscribió y el estado actual de la actuación judicial.
Segundo. Incorporar las sentencias y verificar sus efectos. No basta con una relación de demandas. Deben identificarse las providencias que declararon nulidades, sus fundamentos, su ejecutoria y las consecuencias administrativas que produjeron.
Tercero. Revisar la disponibilidad de funcionarios de carrera. Deben examinarse las certificaciones de Talento Humano, los escalafones, los períodos de alternación y la información existente cuando se efectuó cada nombramiento.
Cuarto. Reconstruir los gastos públicos. La Cancillería y su Fondo Rotatorio deben aportar los soportes de tiquetes, viáticos, menaje, primas de instalación, salarios y demás erogaciones relacionadas con las designaciones y sus terminaciones.
Quinto. Determinar si existió daño patrimonial. La Contraloría debe diferenciar los gastos legalmente procedentes de aquellos que, conforme a la ley y las pruebas, puedan constituir un detrimento atribuible a una conducta fiscalmente relevante.
Sexto. Individualizar las responsabilidades. No todos los nombramientos, funcionarios o gastos son necesariamente iguales. Las actuaciones deben determinar qué hizo cada persona, qué podía decidir, qué conocía y qué relación causal existe entre su conducta y el eventual daño.
Séptimo. Informar los resultados. La ciudadanía debe conocer el avance de las actuaciones dentro de los límites legales, los valores que se logren establecer y las decisiones que se adopten.
La investigación no debe convertirse en una formalidad destinada a producir un expediente más que termine archivado sin una explicación suficiente. Debe servir para esclarecer los hechos y establecer las consecuencias jurídicas que correspondan.
Si se demuestra el detrimento, la reparación no puede quedar a cargo de los colombianos
Cuando una decisión administrativa resulta anulada, la consecuencia inmediata puede ser la pérdida de sus efectos jurídicos, pero la anulación no devuelve automáticamente al Tesoro los recursos que ya fueron desembolsados.
Los tiquetes utilizados no se recuperan por el solo hecho de que un juez declare la nulidad del nombramiento. Los gastos de instalación ya pagados tampoco desaparecen de la contabilidad pública. Y los costos de una nueva designación deben examinarse a la luz de las circunstancias concretas.
Si las autoridades competentes concluyen que esos desembolsos constituyeron un daño patrimonial y que se cumplen los presupuestos legales para atribuirlo a determinados gestores fiscales, debe adelantarse el procedimiento correspondiente para obtener su reparación.
La Ley 610 de 2000 regula el proceso de responsabilidad fiscal y establece el marco para determinar si una conducta de gestión fiscal ocasionó un daño al patrimonio público y si procede exigir su resarcimiento.
Eso es lo que debe establecerse, no una condena colectiva ni una devolución indiscriminada de todo lo gastado, sino la reparación de los daños que se demuestren y que sean jurídicamente atribuibles a los responsables.
El Erario no puede convertirse en el pagador permanente de las decisiones irregulares de quienes administran el Estado.
Si un funcionario actuó dentro de la ley, no debe ser responsabilizado por el simple hecho de que su decisión haya sido demandada, pero si se acredita que su conducta ocasionó un daño patrimonial y se cumplen las condiciones para declararlo fiscalmente responsable, debe responder conforme al ordenamiento jurídico, incluso con su patrimonio personal en los términos legalmente procedentes.
La obligación de investigar debe ser tan firme como la obligación de respetar el debido proceso.
La defensa de los colombianos en el exterior también exige vigilar el dinero público
Desde una perspectiva de control ciudadano, la controversia obliga a examinar el funcionamiento de la Cancillería más allá de los nombres de quienes ocupan temporalmente sus despachos.
Las decisiones sobre embajadas, consulados, personal diplomático y administración de recursos públicos tienen consecuencias directas sobre el funcionamiento del servicio exterior y sobre la confianza de los colombianos residentes fuera del país.
Por eso, la defensa de la Carrera Diplomática y Consular no debe entenderse como una disputa corporativa entre funcionarios de carrera y personas designadas políticamente, pues lo que se trata es exigir que todos los nombramientos respeten la ley, que las excepciones se utilicen correctamente y que los recursos públicos se administren con responsabilidad.
La ciudadanía tiene derecho a conocer por qué se hicieron determinados nombramientos, cuáles fueron las razones jurídicas que los sustentaron, qué ocurrió cuando fueron demandados y cuánto costaron las decisiones que terminaron anuladas.
También tiene derecho a exigir que las investigaciones no se detengan por cambios de gobierno, renuncias ministeriales o relevos en los cargos directivos.
El control periodístico y ciudadano debe insistir en esas preguntas, contrastar las respuestas oficiales y hacer seguimiento a las actuaciones judiciales y fiscales, sin sustituir a las autoridades ni anticipar sus decisiones.
La transparencia no consiste únicamente en publicar los decretos de nombramiento, también implica explicar sus fundamentos, sus resultados y sus costos.
Preguntas que no pueden quedar sin respuestas
La controversia deja una serie de interrogantes que deben ser resueltos con documentos y decisiones verificables, como por ejemplo:
- ¿Cuántos nombramientos cuestionados fueron efectivamente anulados mediante sentencia judicial?
- ¿Cuáles fueron las razones concretas de cada nulidad?
- ¿Cuántos funcionarios de carrera estaban disponibles cuando se realizaron las designaciones?
- ¿Qué certificaciones de Talento Humano sirvieron de fundamento a los nombramientos?
- ¿Qué información recibió cada ministro antes de firmar los actos administrativos?
- ¿Cuánto dinero se gastó en traslados, viáticos, instalación y retorno de las personas designadas?
- ¿Cuáles de esos gastos habrían sido diferentes si se hubiera respetado el procedimiento legal desde el comienzo?
- ¿Se identificaron fallas sistemáticas de control o decisiones individuales?
- ¿Qué actuaciones ha adelantado la Contraloría y cuáles son sus resultados?
- Si se demuestra un daño patrimonial, ¿quiénes deberán repararlo y en qué cuantía
Estas preguntas no pueden resolverse con comunicados políticos ni con declaraciones generales sobre la legalidad de las actuaciones. Exigen expedientes completos, información financiera y decisiones motivadas.
Anular no basta, hay que esclarecer, y si corresponde, hacer responder
La controversia por los nombramientos de la Cancillería plantea una exigencia elemental de responsabilidad pública.
La justicia ha establecido reglas sobre la provisión de los cargos de la Carrera Diplomática y Consular. Diversas designaciones han sido objeto de demandas y decisiones judiciales. Ahora se solicita que se examine si esas actuaciones también ocasionaron pérdidas de recursos públicos.
El país no necesita condenas anticipadas ni acusaciones sin pruebas, lo que necesita son investigaciones completas, cuentas claras y decisiones que permitan establecer quién actuó conforme a la ley y quién pudo haberla desconocido.
Los cuatro excancilleres mencionados y los exdirectivos señalados tienen derecho al debido proceso. Pero ese derecho no puede convertirse en una razón para dejar de investigar.
Del mismo modo, la existencia de una queja fiscal no demuestra por sí sola que hayan causado un detrimento ni que deban pagar una suma determinada.
Lo que sí resulta inaceptable es que el asunto termine con la simple anulación de los nombramientos, mientras las consecuencias económicas permanecen sin cuantificar y la ciudadanía desconoce si hubo responsabilidades individuales.
La Contraloría debe investigar; la Procuraduría debe examinar las posibles faltas disciplinarias dentro de sus competencias; y las autoridades penales deberán actuar si existen elementos que lo justifiquen.
Si las pruebas establecen que hubo daño al patrimonio público y que determinadas personas deben responder fiscalmente, el procedimiento debe culminar con las decisiones y reparaciones que ordene la ley.
Porque el dinero comprometido no pertenece a los ministros, a los directores de Talento Humano ni a los funcionarios nombrados. Pertenece a Colombia.
Y cuando se trata de recursos públicos, la anulación del acto administrativo puede cerrar un capítulo judicial, pero no debe cerrar la búsqueda de la verdad, la determinación de responsabilidades y la reparación del daño que se llegue a demostrar.
COLEXRET seguirá defendiendo el principio de que la función pública debe ejercerse con legalidad, transparencia y responsabilidad, y que ningún cargo, por importante que sea, puede situar a quien lo ocupa por encima de la obligación de rendir cuentas.
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