Aunque el 30 de junio de 2024, bajo el titular Cónsules colombianos: ¿Por qué aún despedidos judicialmente continúan en sus cargos?, hicimos una amplia exposición acerca del tema, hoy les traemos información más actualizada desde el punto de vista jurídico y administrativo.
Actuación de UNIDIPLO
Si bien es cierto que en anteriores gobiernos de Colombia se han conocido casos de destitución de cónsules por parte de la justicia, al encontrar irregularidades en sus nombramientos, esa situación se ha incrementado considerablemente en el presente gobierno del Sr. Gustavo Petro. Si, el del CAMBIO!
Ese aumento en destituciones de funcionarios consulares y diplomáticos ha sido gracias a que la Unión Diplomática y Consular Colombiana «UNIDIPLO», en cumplimiento de sus funciones, se puso al frente de prácticamente el 100% de las demandas judiciales que se han emprendido por esos hechos, obteniendo excelentes resultados.
A continuación trataremos al máximo detalle sobre los Cónsules y otros funcionarios de la Cancillería colombiana destituidos por la justicia durante el gobierno Petro, y el largo camino judicial que prolonga su permanencia en el cargo.
La controversia por los cónsules demandados en el gobierno Petro
El nombramiento de cónsules y embajadores colombianos durante el gobierno del presidente colombiano Gustavo Petro, ha generado una oleada de demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, especialmente ante el Consejo de Estado y los tribunales administrativos.
Pero es que el debate no solo gira alrededor de la legalidad de los nombramientos, sino también sobre el tiempo que tarda la justicia en resolver los procesos y el periodo adicional durante el cual los funcionarios continúan ejerciendo el cargo incluso después de conocerse fallos adversos.
Diversos sectores de la carrera diplomática y consular han cuestionado que personas sin pertenecer al escalafón diplomático hayan sido designadas en cargos que, según la ley, deberían ser ocupados prioritariamente por funcionarios de carrera.
Las demandas sostienen que se han vulnerado normas de mérito, participación ciudadana y requisitos legales establecidos en el régimen diplomático colombiano.
En paralelo, el Gobierno ha defendido la discrecionalidad presidencial para designar representantes políticos y de confianza en el servicio exterior. Sin embargo, las sentencias recientes muestran una tendencia consistente del Consejo de Estado: cuando se incumplen los requisitos legales o procedimentales, los nombramientos terminan anulados.
¿Qué normas regulan el nombramiento de cónsules y embajadores?
El marco jurídico colombiano sobre el servicio exterior está compuesto principalmente por la Constitución Política de Colombia, el Decreto Ley 274 de 2000 (Estatuto de la Carrera Diplomática y Consular), el Decreto 1083 de 2015, y demás normas de función pública y jurisprudencia del Consejo de Estado.
El Decreto Ley 274 de 2000 establece que los cargos diplomáticos y consulares deben ser ocupados preferentemente por funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular. Agregando que, solo excepcionalmente pueden nombrarse personas externas a la carrera.
Esos nombramientos externos solo pueden darse cuando no existan funcionarios disponibles, cuando se motive adecuadamente la necesidad y se respeten los procedimientos legales.
Además, el artículo 2.2.13.2.3 del Decreto 1083 de 2015 obliga a publicar previamente las hojas de vida de quienes serán designados en altos cargos, permitiendo observaciones ciudadanas antes del nombramiento.
Precisamente, varios fallos recientes del Consejo de Estado han concluido que esos requisitos no fueron cumplidos adecuadamente.
El patrón que se repite en las demandas
En la mayoría de los procesos judiciales contra cónsules y embajadores del actual gobierno se observa la siguiente similar secuencia:
- Se presenta demanda de nulidad electoral o nulidad simple.
- El tribunal admite la demanda.
- Se desarrolla el trámite probatorio.
- El tribunal dicta sentencia de primera instancia.
- El funcionario y la Cancillería apelan.
- El Consejo de Estado resuelve en segunda instancia.
- Finalmente se ejecuta la salida del cargo.
El problema denunciado por críticos del sistema radica en que cada etapa puede tardar varios meses, permitiendo que el funcionario permanezca largo tiempo ejerciendo funciones pese a que existen precedentes judiciales reiterados en contra.
¿Cuántos nombramientos diplomáticos y consulares han sido tumbados?
Durante el gobierno del presidente Gustavo Petro se han acumulado múltiples demandas contra nombramientos diplomáticos y consulares.
Aunque las cifras varían según el tipo de proceso y el estado judicial de cada caso, diferentes reportes periodísticos y decisiones del Consejo de Estado muestran que se han producido varias decenas de anulaciones o fallos adversos relacionados con Embajadores, Cónsules, y Funcionarios diplomáticos designados fuera de carrera.
Entre los casos más visibles se encuentra el del Sr. Álvaro Moisés Ninco Daza (Embajador en México), Andrés Camilo Hernández Ramírez (Consulado en México), y otros nombramientos diplomáticos cuestionados por presuntas irregularidades procedimentales o por desconocer la carrera diplomática.
En términos generales, distintos análisis periodísticos y jurídicos estiman que durante los primeros años del gobierno Petro se han presentado decenas de demandas contra designaciones diplomáticas y consulares.
La tendencia judicial muestra un aumento de fallos que favorecen la protección de la carrera diplomática y consular frente a nombramientos políticos considerados irregulares.
Casos relevantes de nombramientos anulados o tumbados por la justicia
Álvaro Moisés Ninco Daza – Embajador en México
Uno de los casos más emblemáticos fue el del entonces embajador de Colombia en México, Álvaro Moisés Ninco Daza, en donde el nombramiento fue demandado por presuntas irregularidades en el procedimiento de designación.
La primera instancia declaró la nulidad del nombramiento en noviembre de 2023. Posteriormente, el Gobierno y el funcionario apelaron.
En agosto de 2024, el Consejo de Estado confirmó la nulidad del decreto de nombramiento. El alto tribunal concluyó que se desconocieron las reglas de participación ciudadana y el procedimiento obligatorio de publicación y evaluación de observaciones.
El Consejo de Estado sostuvo que no se evaluaron adecuadamente las observaciones presentadas, que no se cumplió el término legal de publicación de la hoja de vida, y se vulneró el principio de participación ciudadana.
Este caso se convirtió en un precedente central para otras demandas contra funcionarios diplomáticos del gobierno Petro.
Línea de tiempo aproximada del caso Ninco Daza:
Febrero de 2023: nombramiento.
2023: presentación de la demanda.
Noviembre de 2023: fallo de primera instancia.
Agosto de 2024: fallo definitivo del Consejo de Estado.
Posteriormente: retiro efectivo del cargo.
El proceso completo tardó aproximadamente entre 16 y 18 meses.
Nos disculpan por favor, pero es que aquí ya tenemos que apelar a uno de nuestros antiguos términos…¡Sinvergüenzas!.
Andrés Camilo Hernández Ramírez – Consulado en México
Otro caso relevante fue el de Andrés Camilo Hernández Ramírez, Cónsul de Colombia en México, cuyo nombramiento también fue anulado judicialmente.
En ese caso, el Consejo de Estado concluyó que el funcionario no cumplía las condiciones legales frente a la existencia de funcionarios de carrera disponibles para ocupar el cargo.
La discusión jurídica giró alrededor de uno de los principios más importantes de la carrera diplomática: la prioridad del mérito y del escalafón diplomático frente a los nombramientos políticos.
El presidente Petro reaccionó públicamente afirmando que varios de sus nombramientos diplomáticos habían sido demandados y anulados. Recordemos, «La eterna pelea del Presidente Gustavo Petro con la Carrera diplomática».
Posteriormente, el caso generó nueva controversia cuando Camilo Hernández volvió a ocupar funciones diplomáticas, lo que desató nuevas críticas políticas y jurídicas. Algo así como si el gobierno colombiano le estuviera «mamando gallo» a la justicia.
¿Cuánto tarda la justicia colombiana en resolver estos casos?
Aunque no existe un plazo único obligatorio, el análisis de los casos recientes permite identificar promedios aproximados.
1. Tiempo de primera instancia:
Desde la presentación de la demanda hasta la sentencia de primera instancia suelen transcurrir entre 6 y 12 meses en promedio, pero en algunos casos complejos, más de un año.
Sin embargo, abogados expertos en derecho administrativo sostienen que varios procesos relacionados con nombramientos diplomáticos recientes han sido resueltos con relativa rapidez (Entre 2 y 4 meses), debido a que las pruebas son principalmente documentales.
Aun así, críticos consideran excesivo que funcionarios presuntamente nombrados de manera irregular permanezcan ejerciendo funciones internacionales durante meses mientras se resuelve el litigio; incluso, luego de que se resuelve, tardan otro tiempo exagerado en dejar el cargo.
2. Tiempo para apelar:
Una vez emitido el fallo de primera instancia, las partes tienen un término procesal para interponer recurso de apelación.
En términos generales, la apelación debe presentarse dentro de los términos fijados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por lo que habitualmente el recurso se interpone pocos días después de notificarse la sentencia.
En la práctica, casi todos los funcionarios demandados apelan, a sabiendas de que prácticamente todos los casos similares han sido confirmados en Segunda instancia.
3. Tiempo que tarda la segunda instancia:
La resolución de la apelación puede tomar entre 4 y 10 meses adicionales, y en ciertos casos mucho más.
Esto significa que un funcionario puede continuar ejerciendo funciones diplomáticas durante gran parte del litigio, y luego de haberse fallado en Segunda instancia.
El caso de Ninco Daza como Embajador en México, muestra precisamente cómo transcurrieron varios meses entre la sentencia inicial y la confirmación definitiva del Consejo de Estado.
4. ¿Cuánto tarda el funcionario en dejar el cargo?
Después del fallo definitivo, el retiro del cargo no siempre es inmediato, pues existen varias razones, veamos:
- Debe notificarse oficialmente la decisión.
- La Cancillería debe expedir actos administrativos de cumplimiento.
- Debe organizarse la entrega del cargo.
- En algunos casos se requiere nombrar reemplazo.
- El retorno desde el exterior implica logística administrativa y presupuestal.
Además, el procedimiento administrativo posterior al fallo judicial está regulado por distintas normas del derecho administrativo colombiano.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que las sentencias judiciales deben cumplirse una vez queden ejecutoriadas, es decir, cuando ya no procedan recursos ordinarios.
En materia diplomática y consular, la Cancillería debe expedir el acto administrativo correspondiente para ejecutar la decisión judicial y oficializar la separación del cargo.
A ello se suma lo dispuesto en el Decreto Ley 274 de 2000 y las normas administrativas del servicio exterior, que contemplan procedimientos de entrega del cargo, cierre administrativo de funciones, traslado, terminación de misión y retorno al país.
En la práctica, esto significa que entre la ejecutoria del fallo y la salida efectiva del funcionario pueden transcurrir 2, y hasta más meses.
Sectores críticos consideran que este esquema termina ampliando excesivamente el tiempo de permanencia de funcionarios cuyo nombramiento ya fue declarado ilegal por la justicia.
Algunos analistas cuestionan que, pese a existir precedentes judiciales reiterados, el sistema permita que se interpongan apelaciones prácticamente inevitables, que la segunda instancia tarde varios meses, y que posteriormente exista otro periodo administrativo antes de abandonar efectivamente el cargo.
Según juristas consultados en distintos procesos similares, entre el fallo definitivo y la dejación efectiva del cargo, reiteramos, pueden pasar entre 60 y más días adicionales, dependiendo de la complejidad administrativa y logística de cada consulado o embajada.
El debate jurídico: ¿la ley permite estas demoras?
Formalmente, sí, pues el sistema judicial colombiano debe garantizar el derecho al debido proceso, el derecho de defensa, el derecho de apelación, y la ejecutoriedad formal de las sentencias.
Eso implica que ningún funcionario puede ser retirado automáticamente apenas surge una demanda o incluso tras un fallo inicial.
Sin embargo, el debate de fondo es otro: «La reiteración de precedentes judiciales ya existentes debería conducir a decisiones más rápidas».
Varios sectores sostienen que hoy existe una línea jurisprudencial consolidada respecto a la obligación de privilegiar la carrera diplomática, al cumplimiento estricto de procedimientos, y la necesidad de respetar requisitos de publicidad y participación; y por ello consideran que muchas apelaciones terminan funcionando únicamente como mecanismos para prolongar la permanencia en el cargo.
El costo político y diplomático de las anulaciones
Las decisiones judiciales han generado fuertes tensiones entre el Gobierno y sectores de la rama judicial.
El presidente Gustavo Petro incluso llegó a cuestionar públicamente algunas decisiones judiciales relacionadas con nombramientos diplomáticos y administrativos sucedidas en su gobierno, lo curioso es que nunca antes se le vio cuestionando situaciones similares sucedidas en gobiernos anteriores.
Mientras tanto, asociaciones de diplomáticos de carrera han insistido en que las anulaciones demuestran que el sistema de mérito fue debilitado.
El debate también tiene consecuencias internacionales, tales como los cambios frecuentes de cónsules y embajadores, la inestabilidad administrativa., las dificultades en relaciones diplomáticas, y el impacto en atención consular a colombianos en el exterior.
¿Existe un vacío legal?
Expertos en derecho administrativo sostienen que no necesariamente existe un vacío legal, sino un choque entre las garantías procesales, la estabilidad institucional, la discrecionalidad presidencial, y el principio de mérito.
No obstante, sectores críticos consideran que el actual sistema termina incentivando litigios estratégicos.
Según esa postura, el funcionario sabe que probablemente perderá, pero aún así apela. La apelación puede prolongar varios meses su permanencia, y luego la ejecución del fallo tarda otro periodo adicional.
En consecuencia, aunque finalmente el nombramiento sea anulado, el funcionario ya ejerció buena parte del periodo diplomático; es decir, ya el gobernante nacional le cumplió con ayudarlo por un buen tiempito en pago a los favores recibidos, especialmente en campaña.
Recordemos que. «a vuelo de pájaro», los salarios de Cónsules y Embajadores oscilan entre 30 y 60 millones de pesos. Ver aquí nuestro artículo «¿Cuánto ganan los Embajadores y Cónsules colombianos en el exterior?»
El precedente judicial cada vez más sólido
Las sentencias recientes del Consejo de Estado muestran una tendencia clara: Mayor control judicial sobre nombramientos diplomáticos, exigencia estricta de cumplimiento normativo, la protección del sistema de carrera diplomática, y la revisión rigurosa de procedimientos administrativos.
En varios fallos, el Consejo de Estado ha reiterado que la discrecionalidad presidencial no es absoluta y debe respetar límites legales y constitucionales.
Entre la legalidad y la lentitud institucional
Así las cosas, podemos concluir que el fenómeno de los cónsules y embajadores demandados durante el gobierno Petro revela una tensión profunda entre política, justicia y administración pública.
Por un lado, la justicia administrativa ha venido anulando múltiples nombramientos por incumplimientos legales; por otro, los tiempos procesales permiten que funcionarios cuya designación termina siendo declarada ilegal permanezcan durante largos periodos ejerciendo representación internacional del Estado colombiano.
Y es aquí cuando la discusión ya no es únicamente si los nombramientos fueron legales o ilegales, sino si el sistema judicial y administrativo colombiano está respondiendo con suficiente rapidez frente a decisiones que afectan directamente la política exterior y el principio de mérito en el servicio diplomático.
Mientras continúen acumulándose precedentes judiciales en la misma dirección, crecerá también el cuestionamiento público sobre el uso de apelaciones y trámites administrativos que, en la práctica, prolongan la permanencia de funcionarios cuya salida parece previsible desde etapas tempranas del litigio.
La mayor responsabilidad recae en la Cancillería.
En COLEXRET creemos que la mayor responsable de todo esto es la Cancillería colombiana, puesto que conociendo que en el momento del nombramiento hay disponibilidad de funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática que podrían ocupar esos cargos, aún así nombra a otros, lo cual es lo que ha castigado la justicia en sus sentencias.
Si Cancillería sabe que hay funcionarios de carrera diplomática disponibles para ser nombrados como Cónsules, Embajadores, u otros cargos en esas sedes, por qué entonces se aparta de lo normado legalmente y nombra a otros?
La respuesta es sencilla, «Compromisos electorales-políticos».
Cancillería y el jefe máximo (Presidente), saben que esos nombramientos serán anulados por la justicia, pues todos los antecedentes así lo indican, pero como tardan tanto tiempo en resolverse definitivamente, el nombrado puede disfrutar durante un buen y prolongado tiempo de esos beneficios, en especial de su millonario salario, y ya con eso le han pagado su contribución en la respectiva campaña.
O no?
NOTA: Fuentes y referencias judiciales:
- Consejo de Estado, sentencia sobre Álvaro Moisés Ninco Daza.
- Consejo de Estado, nulidad de nombramiento de Andrés Camilo Hernández.
- Decreto Ley 274 de 2000.
- Decreto 1083 de 2015.
- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
- Jurisprudencia reciente sobre nulidad electoral y nulidad de nombramientos públicos.
- Informaciones extraoficiales pero fidedignas de funcionarios y exfuncionarios de la carrera diplomática.
- Juristas especializados en el tema.
- Declaraciones de algunos afectados con las decisiones judiciales.
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