Análisis Ley 1465 de 2011 (Sistema Nal. de Migraciones)

Ley 1465 del 29 de Junio de 2011

“POR LA CUAL SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES Y SE EXPIDEN NORMAS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS COLOMBIANOS EN EL EXTERIOR”

O.B.S.: Como se observa en la ley, el “Sistema Nacional de Migraciones”, está compuesto por, prácticamente los mismos Ministerios y Entidades Estatales establecidos en la “Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones”, la “Comisión Intersectorial para el Retorno”, y demás Comisiones y/o Comités creados a través de otras Normas con el fin de desarrollar la política migratoria y de retorno colombiana.

La gran diferencia, y podría decirse, lo único bueno del contenido de la Ley 1465 de 2011, es la creación de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones”; pues es en la única Norma de las creadas, en donde la Sociedad Civil es incluida para que coordine junto con los demás Organismos del Estado, el diseño, ejecución y vigilancia de la política migratoria y de retorno de nuestro país, aclarando que no están incluidos tácitamente los colombianos en el exterior.

Artículo 1°.

“Creación. Créase el Sistema Nacional de Migraciones SNM, como un conjunto armónico de instituciones, organizaciones de la sociedad civil, normas, procesos, planes y programas, desde el cual se deberá acompañar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Migratoria con el propósito de elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior, considerando todos los aspectos de la emigración y la inmigración.

Parágrafo

Sin perjuicio de otras disposiciones legales y jurídicas el Ministerio de Relaciones Exteriores será el encargado de la formulación y ejecución de la Política Migratoria.”

O.B.S. Retornar es un Derecho que tenemos igual que el de emigrar, y por ende, una consecuencia lógica de la migración. Por lo tanto debería incluirse esa situación dentro de este artículo.

Sugerencia: Artículo 1º. Creación. “Créase el Sistema Nacional de Migraciones SNM, como un conjunto armónico de instituciones, organizaciones de la sociedad civil, normas, procesos, planes y programas, desde el cual se deberá acompañar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Migratoria y de retorno, con el propósito de elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior, y la Población retornada, considerando todos los aspectos de la emigración, la inmigración, y el retorno de colombianos desde el exterior.”

Artículo 2°

Objeto. “El Sistema Nacional de Migraciones SNM, tendrá como objetivo principal acompañar al Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas públicas, planes, programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer los vínculos del Estado con las comunidades colombianas en el exterior.

O.B.S.: Este artículo repite prácticamente lo establecido en el Art. 1º.

Sugerencia.: Eliminar este artículo

Artículo 3°

Principios. El Sistema Nacional de Migraciones SNM, se orientará por los siguientes principios:

Respeto integral de los Derechos Humanos de los migrantes y sus familias.

Asistencia y mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se encuentran en el exterior.

Fomento de la migración ordenada para mitigar los efectos negativos de la inmigración irregular, la trata de personas y el tráfico ilícito de personas que incluya un sistema de alertas tempranas.

Participación de la diáspora colombiana en los destinos del país y el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo en igualdad de condiciones con el resto de los colombianos.

Integración social de los extranjeros en Colombia mediante políticas transversales dirigidas a toda la ciudadanía y basadas en la tolerancia, igualdad y no discriminación, siguiendo principios de reciprocidad.

Promoción del diálogo con los países de origen, tránsito y destino migratorio, incluyendo la ratificación y desarrollo de los acuerdos necesarios.
Fomento de iniciativas de desarrollo y codesarrollo migratorio, fortaleciendo y ampliando los Centros de Referencia y Oportunidades para los Retomados del Exterior (CRORE).

O.B.S.: Lo que se describe como “Principios”, en realidad no indica nada. Los principios que debe aplicar cualquier Organización Estatal, en la creación de Normas, Funciones y/u obligaciones, ya están contemplados en nuestra Constitución Nacional de 1991, y en la gran cantidad de Jurisprudencia promulgada sobre éstos: “Equidad, Justicia, y respeto por nuestros Derechos.

Sugerencia: Salvo que esos “Principios” sean convertidos en “acciones de obligatorio cumplimiento”, debe eliminarse este artículo.

Artículo 4°
Objetivos del Sistema. Son objetivos del Sistema Nacional de Migraciones SNM los siguientes:

Acompañar integralmente los procesos migratorios buscando la eficiencia, equidad, reciprocidad, participación, transversalidad, concertación e igualdad de trato y de condiciones de todos los migrantes colombianos y de los extranjeros que se encuentren en territorio colombiano.

Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores inquietudes, diagnósticos y propuestas para el establecimiento y fortalecimiento de vínculos entre la nación y los colombianos en el exterior, entre ellos la creación del Viceministerio de Migraciones y Desarrollo.

Identificar los intereses y necesidades de los colombianos en el exterior y sus familias.

Fortalecer los canales de comunicación, participación e integración de los migrantes colombianos, así como las redes y asociaciones de colombianos en el exterior.

Fortalecer acciones y mecanismos de carácter político y técnico, para mejorar las condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el exterior y de sus familias en aspectos de las remesas, los flujos laborales ordenados, la protección y seguridad social, la homologación de títulos y competencias técnicas, profesionales y laborales, la asistencia al retorno incluyendo su menaje profesional industrial y doméstico, la protección de sus Derechos Humanos, o cualesquiera otros que puedan ser pertinentes.

Fomentar acciones y mecanismos de carácter político y técnico, para mejorar las condiciones y oportunidades para la inserción y aprovechamiento del recurso humano calificado y promover el intercambio cultural y educativo con los países de mayor recepción de colombianos.

Proponer e instar al Gobierno Nacional para la celebración de acuerdos, convenios y tratados bilaterales y multilaterales que atiendan los diferentes aspectos temáticos de la migración colombiana internacional.

Proponer y participar en espacios para el desarrollo de la educación, la ciencia, la cultura, el arte, la investigación, el deporte y la integración social de los ciudadanos migrantes.

Promover la participación política, amplia y libre de los colombianos en el exterior para que tomen parte en las decisiones de interés nacional y en la conformación y ejercicio del poder político conforme a la Constitución y a la ley.
Difundir los mecanismos legales y constitucionales para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana por parte de los colombianos en el exterior.

Proponer y apoyar acciones para el fortalecimiento del servicio Diplomático y Consular conforme a las necesidades específicas de los colombianos en el exterior.

Promover la vinculación y la articulación de la política integral migratoria a I los planes de desarrollo Nacional, Regional y Local y a las políticas de codesarrollo.

Facilitar y acompañar la gestión y ejecución de proyectos productivos, sociales o culturales de iniciativa de la población migrante tanto en el exterior como al interior del país.

Proponer la implementación de mecanismos para asesoramiento jurídico en materia penal a los connacionales detenidos y/o condenados en cárceles del exterior.

Promover la articulación de acciones interinstitucionales y de los niveles público y privado para la creación de un sistema de información estadística integral, periódica y confiable en materia migratoria.

Proponer la implementación de una póliza de seguro integral para la repatriación de los cuerpos de nuestros connacionales fallecidos en el exterior.

Los demás que no correspondan a otras autoridades.

O.B.S.: La mayoría de estos objetivos están en forma “propositiva”. Actualmente gran parte de esas propuestas no se han presentado, y cuando se presentan se aduce carencia de presupuesto para ejecutarlas. Como son simplemente proposiciones ninguna Entidad esta obligada a llevarlas a cabo. Si nos fijamos bien, los llamados “objetivos” estipulados en este artículo, son similares a los establecidos como “principios” en el artículo 3º de esta Ley.

Sugerencia: La misma que hacemos para el Artículo 3º.

Parágrafo

En la consecución de estos objetivos podrá convocarse el concurso y cooperación del sector privado, las organizaciones no gubernamentales y las de carácter multilateral.

O.B.S.: Esas Entidades son las mismas que hacen parte del “Sistema Nacional de Migraciones” a través de uno de sus integrantes, como es la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones”

Sugerencia: Eliminación del Parágrafo

Artículo 5º

Conformación. El Sistema Nacional de Migraciones estará integrado por la Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones como eje central, así como las entidades estatales y gubernamentales, que no formen parte de la primera, pero cuyas funciones y objetivos tengan relación con los temas concernientes a la emigración y la inmigración en Colombia, las Comisiones Segundas del Senado y la Cámara de Representantes, y la Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones, donde tendrán asiento el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, la academia y las organizaciones de colombianos en el exterior cuyos objetivos atiendan temas migratorios.

Parágrafo
La Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones se dará su propio reglamento, elegirá su representante ante la Comisión Nacional Intersectorial de Migración y deberá constituirse jurídicamente.

O.B.S.: La “Comisión Intersectorial de Migraciones”, nombrada como “eje central” del “Sistema Nacional de Migraciones”, fue creada mediante Decreto 1239 de 2003, y en los últimos años ha estado inoperante, puesto que algunos de sus miembros ya no existen. Además, en sus TRECE (13) AÑOS de creada, poco o nada es lo que en realidad ha aportado para un buen diseño y ejecución de la Política Migratoria y de Retorno del Estado colombiano.

Para qué reformar el Decreto 1239/2003, e incluir Entidades existentes, cuando los integrantes que allí se establezcan, se pueden estipular directamente en este artículo.?

Este artículo habla de las Entidades “cuyas funciones y objetivos tengan relación con los temas concernientes a la emigración y la inmigración en Colombia”, pero no incluyen el Retorno de los connacionales que han residido en el exterior y regresado; como tampoco se incluye esta situación dentro de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones”.

Sugerencias: Introducir en el Artículo el tema del retorno, y reformar el nombre de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para los Migraciones”, por el de “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”

Se debe establecer con nombres propios las Entidades del Estado que conformen el “Sistema Nacional de Migraciones”, lo mismo que analizar y procurar establecer mas claramente lo referente a “las organizaciones no gubernamentales, y las organizaciones de colombianos en el exterior cuyos objetivos atiendan temas migratorios.” Cuáles son unas y cuáles las otras?, Cómo deben incluirse?, Quiénes irían en representación del Sector Privado y la Academia?

Suprimiendo la ”Comisión Nacional Intersectorial de Migración”, y derogando el Decreto que la creo en vez de reformarlo, por las razones expuestas en las O.B.S. realizadas a este artículo, el, o los Representantes que se nombre en representación de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”, debe ser ante el “Sistema Nacional de Migraciones”. Ese, o esos Representante actuará(n) con la misma voz y voto de los demás integrantes.

Si “las organizaciones no gubernamentales, y las organizaciones de colombianos en el exterior cuyos objetivos atiendan temas migratorios.”, pueden nombrar a ese Representante, por qué no dar el mismo Derecho, a través de la tecnología de Internet, a los colombianos en el exterior no pertenecientes a dichas Organizaciones para que puedan también tener voto en esa elección? Es decir, que sea nombrado(s) o elegido(s) democrática y popularmente por los colombianos en el exterior.

Hecho esto, se deben asignar tácitamente las funciones, actividades y facultades que tendría ese, o esos Representantes, independientemente de las ya asignadas al Sistema Nacional de Migraciones en general, lo mismo que la duración en ese cargo, y los parámetros para su elección, reelección, terminación o destitución del mismo. Debe tenerse en cuenta que es este o estos quien(es) representará(n) a la Sociedad Civil colombiana en el exterior, y por ende sus obligaciones son quizá mayores que las de los demás miembros.

Dejar claro quién aportará el presupuesto requerido para el funcionamiento administrativo y operativo de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”, pudiendo el Estado hacer alianzas con el Sector Privado, e incluso la Academia para su financiación. Tratándose de un tema sobre migración y retorno, bien podría financiarse a través de un porcentaje “especial” del impuesto que producen las importaciones y exportaciones.

La figura jurídica de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”, debe quedar esclarecida en la modificación de la Ley.

Artículo 6°
Fondo Especial para las Migraciones. El Sistema Nacional de Migraciones SNM contará con un Fondo Especial para las Migraciones, el cual funcionará como una cuenta adscrita al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los recursos del Fondo Especial para las Migraciones se destinarán para apoyar económicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores en los casos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias, cuando se requiera asistencia y protección inmediata a nuestros connacionales en el ‘ exterior.

Parágrafo 1

El Ministerio de Relaciones Exteriores convocará a las entidades del Gobierno Nacional competentes para definir los mecanismos más inmediatos y operativos de atención a estos casos.

Parágrafo 2

La Comisión Nacional Intersectorial de Migración en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores definirá la reglamentación de este artículo en un término no superior a seis (6) meses.

O.B.S.: Este Artículo, el único que ordena la Ley reglamentar, fue reglamentado mediante el Decreto 4976 de 2011, que a la vez fue modificado por el Decreto 2063 de 2013, introduciendo detalles acerca de los colombianos que podrían beneficiarse de lo allí dispuesto, al igual que su forma de operar.

Este fondo debe tener una modificación total, para extender esos beneficios al cubrimiento de mayores necesidades de los colombianos en el exterior y retornados, lo mismo que para establecer quiénes y cómo se puede financiar.

Sugerencia: Artículo 6º. Fondo Especial para el Desarrollo de la migración y el retorno “FEDESMIR”. Créase el Fondo Especial para el Desarrollo de la migración y el retorno, dirigido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el presupuesto necesario y permanente para la protección de la población vulnerable o en riesgo de exclusión que incluya desempleados, discriminados, hipotecados, irregulares, enfermos terminales, familias desestructuradas (violencia de género, fracaso escolar, alcoholismo, detenidos, etc.). Asi mismo se incluirá a los ciudadanos retornados de que trata la Ley 1565 de 2012, destinando el 10% del presupuesto de este Fondo a la financiación de Planes de Negocios que presenten estos una vez retornen a Colombia, previa coordinación, asesoría y apoyo del Fondo Emprender – SENA.

Parágrafo 1º

El equivalente al 10% del presupuesto del Fondo establecido en este artículo se destinará para la financiación de proyectos empresariales que presenten colombianos residentes en el exterior, a través de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”, previo el cumplimiento de los requisitos que establezca el Ministerio de Relaciones exteriores, dando prioridad a las madres cabezas de familia.

Parágrafo 2º

El equivalente al 5% del presupuesto asignado a este Fondo se destinará para el apoyo a eventos culturales, artísticos y deportivos que realicen los colombianos en el exterior, incluyendo las celebraciones patrias, previa organización y coordinación con los respectivos Consulados.

Parágrafo 3º.

Aparte del presupuesto destinado por el Gobierno Nacional para el funcionamiento del Fondo establecido en el presente Artículo, se reforzará a través del Fondo Nacional de Regalías, del Impuesto del 4X1000, y un porcentaje (por determinar) de los beneficios tributarios que produzcan anualmente las exportaciones e importaciones colombianas.

Parágrafo 4º.

La asignación presupuestal por parte del Gobierno Nacional al Fondo establecido en el presente Artículo, no podrá ser inferior al 10% del total de las remesas que efectúan los colombianos en el exterior hacia el Territorio Nacional, durante el año inmediatamente anterior en el que se establece el Presupuesto general de la Nación.

Parágrafo 5º.

Las reglamentaciones y actividades que se desarrollen para la destinación de los fondos de que trata este artículo, deberán ser coordinadas con la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”.

Artículo 7°

Participación de los colombianos en el exterior. El Gobierno Nacional creará espacios para la participación, con el propósito de facilitar la interlocución de las asociaciones, redes y federaciones de colombianos en el exterior. En estos espacios se presentarán y concertarán las propuestas de dichas comunidades, a fin de ser evaluadas y aplicadas por la Comisión Nacional Intersectorial de Migración.

O.B.S. Las asociaciones, y/u Organizaciones de que habla este artículo, son las que conforman la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones”

Sugerencia: Eliminar este artículo, e intentar modificar la Ley 850 de 2003, para que los colombianos en el exterior podamos constituir “Veedurías Ciudadanas”

Artículo 8º

Plan de Retomo. Por iniciativa parlamentaria o del Gobierno Nacional se formulará el Plan de Retorno para los migrantes colombianos que son retornados o regresan voluntariamente al país.

Este Plan de Retorno contemplará alianzas interinstitucionales y de cooperación, con el fin de brindar las herramientas necesarias para velar por el ejercicio de sus derechos, por medio de acciones para facilitar el acceso a servicios de salud y vivienda, capacitaciones a nivel laboral, desarrollo de emprendimientos y acceso a crédito para proyectos productivos, creación de exenciones tributarias y estímulos impositivos y aduaneros, así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y apoyo psicológico para los migrantes y su núcleo familiar.

La política de retorno asistido y acompañado, es conducente a facilitar la plena, reinserción de los retornados, acompañada de instrumentos que reduzcan o eliminen los impuestos y cargas fiscales, a fin de canalizar las remesas de los retornados hacia la inversión y el ahorro.

A su vez el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de los Consulados desarrollará actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior, además de ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren, las acciones pertinentes para garantizar el respeto de los intereses de las personas naturales y jurídicas, de conformidad con los principios y normas del Derecho Internacional.

Los colombianos deportados no serán reseñados cuando sea por razones de discrecionalidad migratoria, permanencia irregular, documentación incompleta o negación de asilo político en el país expulsor. El Departamento Administrativo de Seguridad o el organismo que haga· sus veces verificará la información y expedirá el respectivo Certificado Judicial.

Las entidades públicas promoverán los mecanismos para la puesta en marcha de un plan de promoción de empleo e incorporación social y laboral de los colombianos que retomen y sus familiares para facilitar su inserción en el mercado laboral.

Parágrafo

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores reglamentará la aplicación del Plan de Retomo para los migrantes colombianos establecido en este artículo.

O.B.S.: De acuerdo a respuesta ofrecida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, “El Congreso de Colombia, como complemento sustancial y determinante de la Ley 1465 de 29 de junio de 2011, tramitó la Ley 1565 de 2012, en la cual se regula de manera específica los incentivos y beneficios para aquellos colombianos que voluntariamente desean regresar al país, así como los requisitos exigidos para beneficiarse de los mismos.

Por lo tanto, las Leyes 1465 de 2011 y 1565 de 2012, no deben analizarse de manera independiente, sino complementaria, ya que por iniciativa parlamentaria se establecieron los incentivos y beneficios a los que tendría acceso la población retornada, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 2º de la Ley 1565 de 2012.

Adicionalmente, bajo el principio jurídico de “especialidad”, aplicable entre normas de igual jerarquía, como es este el caso, la norma específica (Ley 1565 de 2012) tiene preferencia aplicativa sobre la norma general (Ley 1465 de 2011), en el tema de retorno”

Dado lo anterior, poco y nada es lo que queda por decir del Art. 8º de la Ley 1465 de 2011, pues ya vemos que fue prácticamente reemplazado por la Ley 1565 de 2012, y en consecuencia, todo lo relacionado con el tema del Retorno se ejecuta a través de esta.

Indica lo anterior, que aparte de reformar o modificar la Ley 1465 de 2011, para tratar el tema del retorno, tendríamos que reformar igualmente la Ley 1565 de 2012.

Artículo 9º

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Resumiendo lo anterior:

La Ley 1465 de 2011, cuenta con nueve (9) artículos, de los cuales seis (6) de ellos, creemos, no es necesaria su reforma o modificación, pues en el fondo no indican prácticamente nada, o ya han sido reformados. Es decir:

1º. El Artículo 2º sencillamente repite el objetivo establecido en el Art. 1º.

2º. Ya vimos, que el Artículo 3º. trata de los “principios” en los cuales se fundamentará el Sistema Nacional de Migraciones para la ejecución de la Ley. Algo que en realidad sobra.

3º. Por su parte el Artículo 4º se refiere a los “objetivos” del Sistema Nacional de Migraciones, los cuales son sencillamente una secuencia del “Objetivo principal contemplado en el Artículo 2º, y salvo que se conviertan dentro de una nueva ley en obligaciones del Estado para su cumplimiento, dicho artículo también sobra, pues no indica prácticamente nada que se pueda ejecutar en realidad.

4º. Por otro lado, el Art. 6º, que es el creador del “Fondo Especial para las Migraciones”, ya fue reglamentado a través de los Decretos 4976 de 2011, y modificado por el Decreto 2063 de 2013. Por lo tanto, salvo que se le haga una modificación total, tal y como se indica en las sugerencias descritas allí, no habría que hacer nada al respecto, pues ya se reglamentó.

5º. El Art. 7º sobra, pues lo allí estipulado hace parte de las funciones de la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones y el Retorno”. Y

6º. El Art. 9º, simplemente establece la vigencia de la ley.

Dicho esto, y si comparten este análisis, solo quedarían 3 artículos de la Ley 1465 de 2011 para modificar.

Por otra parte, la Ley 1565 de 2012 (Ley retorno), en un 90% es inoperante, lo cual se ha venido probando a través de investigaciones y gestiones publicadas en la Plataforma

“Colombianos en el exterior y retornados”

En la reunión convocada por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de “Colombia Nos Une”, para el próximo 29 de Abril, a fin de conformar la “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones”, se está hablando de tratar igualmente el tema de la reforma o reglamentación de esta Ley 1465/2011, aunque hace ya mas de NUEVE (9) MESES el Min. de Relaciones Exteriores había informado que estaba en ello.

Mas “remiendos”?.

Para qué desgastarse en reformar dos Leyes, pudiendo crear una sola con el contenido mejorado de éstas, mas la inclusión de otros temas que no fueron contemplados en las mismas?

Para qué mas Comisiones y Comités conformados por los mismos de siempre, y que no han dado los resultados esperados?