¿Puede un funcionario del Congreso trabajar desde otro país? Lo que dice la ley sobre la UTL de la Curul en la Cámara por los colombianos en el exterior lo trataremos en este artículo.
Cómo funciona realmente la UTL de la Curul de Colombianos en el Exterior? El vacío legal que pocos conocen
La polémica sobre las Unidades de Trabajo Legislativo «UTL» del Congreso colombiano ha vuelto a tomar fuerza por una pregunta que desde hace un buen tiempo han venido consultando, entre otros, los lectores de COLEXRET, y que genera cada vez más controversia.
Pero además, fue el descubrimiento de que la actual Representante a la Cámara por los colombianos en el exterior, durante sus ya casi 4 años en el cargo, envió en periodos de 2 y 1 año aproximadamente, a dos de sus Asesores, o UTL a países como Brasil y Chile, situación que estamos investigando y pronto daremos a conocer los detalles.
¿Puede un integrante de la UTL de la Curul de Colombianos en el Exterior trabajar desde otro país mientras recibe salario del Congreso de la República?
La respuesta al instante es sí.
Pero entender, por qué sí es legal, exige revisar cuidadosamente la Constitución Política, la Ley 5 de 1992, la Ley 186 de 1995 y la práctica administrativa que durante años ha operado dentro de la Cámara de Representantes.
El problema de fondo no es exactamente la legalidad. El verdadero debate está en los vacíos de control, supervisión y trazabilidad del trabajo realizado desde el exterior.
Qué son las UTL y por qué son tan importantes
Las UTL son los equipos de apoyo de los congresistas colombianos, y su función fundamental es asistir al Representante o Senador, entre otros temas, en:
- La elaboración de proyectos de ley;
- Investigaciones;
- Debates de control político;
- Gestión legislativa;
- Articulación institucional;
- Atención ciudadana.
Aunque jurídicamente son estructuras administrativas del Congreso, en realidad también se han convertido en herramientas de operación política territorial.
La norma central que regula las UTL es el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, modificado por la Ley 186 de 1995, estableciendo que,
“Cada Congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas”.
Pero el fragmento más importante para el debate en este momento, es:
“La certificación del cumplimiento de las labores de los empleados de la Unidad de Trabajo Legislativo será expedida por el respectivo Congresista”. Este punto cambia completamente la discusión.
Porque el control principal sobre el trabajo de la UTL no lo ejerce directamente la Cámara de Representantes, ni la Procuraduría, ni Cancillería, ni la Contraloría; lo ejerce el propio congresista.
La Curul de Colombianos en el Exterior tiene una naturaleza especial
La Cámara de Representantes no solo tiene circunscripciones territoriales. La Constitución también creó circunscripciones especiales.
El artículo 176 de la Constitución Política señala que “La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales”.
Dentro de esas circunscripciones especiales se encuentra la Representación de los colombianos residentes fuera del país. Y es aquí donde aparece el elemento jurídico central de este debate.
A diferencia de un Representante elegido por Antioquia, Valle o Atlántico, el Representante de los colombianos en el exterior tiene un electorado disperso internacionalmente.
Sus votantes están en España, Estados Unidos, Chile, Canadá, Francia, Reino Unido, Australia, y decenas de países más.
Por eso, desde hace años, el funcionamiento práctico de esa curul ha requerido actividad política, comunitaria y legislativa fuera del territorio colombiano.
¿La ley permite realmente que un miembro de la UTL trabaje desde otro país?
Sí. Pero no de forma expresa y detallada, ya que la ley no dice literalmente “Se autoriza enviar funcionarios UTL al exterior”. Sin embargo, tampoco establece una prohibición.
Y precisamente allí nació la interpretación jurídica y administrativa que ha permitido que integrantes de la UTL de la Circunscripción Internacional desarrollen funciones desde otros países.
El fundamento legal surge de varios elementos combinados:
El artículo 388 de la Ley 5 de 1992 no impone límites territoriales al lugar de prestación del servicio.
La Circunscripción Internacional representa ciudadanos fuera de Colombia.
El congresista certifica directamente el cumplimiento de funciones.
La Cámara administra formalmente la nómina, pero históricamente no ha desarrollado controles territoriales estrictos.
La práctica administrativa consolidada ha permitido esa operación internacional parcial.
En la práctica política y administrativa colombiana, sí ha existido durante varios periodos legislativos la posibilidad de que uno de los integrantes de la UTL opere desde el exterior.
Como el control prácticamente depende del congresista, se convierte en el punto más delicado
El núcleo del sistema está en la certificación funcional, es decir, el Representante certifica que el integrante de su UTL sí trabajó.
Eso adquiere enorme relevancia cuando el funcionario está en Madrid, Miami, Nueva York, Santiago o cualquier otra ciudad fuera de Colombia.
Se puede comprobar que formalmente existen controles, administrativos, disciplinarios, y fiscales; pero materialmente el sistema tiene enormes debilidades.
La Cámara puede controlar nombramientos, pagos, registros salariales, y actos administrativos, pero no posee un sistema robusto de supervisión internacional sobre productividad, presencia territorial o trazabilidad del trabajo legislativo.
El vacío jurídico no está en la autorización, sino en la supervisión
Aquí aparece la mayor confusión pública sobre el tema, pues muchos creen que no existe ninguna regulación; y no es así.
Sí existe una base legal y administrativa que permite la operación internacional parcial de la UTL de la Curul por los colombianos en el Exterior.
Lo que realmente no existe es un estatuto detallado que regule, entre muchos otros puntos, los que que se indican a continuación, y ahí es donde está el verdadero vacío institucional colombiano:
- Cuántos funcionarios pueden estar fuera;
- En qué países;
- Bajo qué autorización;
- Con qué indicadores;
- Con qué informes;
- Con qué mecanismos de evaluación;
- Cómo se verifica el trabajo;
- Cómo se controla el uso de recursos públicos.
¿Qué dicen expertos y constitucionalistas?
Algunos académicos y especialistas en derecho público han advertido que la Curul Exterior opera en una especie de “zona gris institucional”, y la razón es simple,
Tene funciones transnacionales, pero controles diseñados para un sistema territorial interno.
Expertos en administración pública señalan que el modelo colombiano depende excesivamente de confianza política, autocertificación del congresista, controles posteriores, y denuncias ciudadanas.
Mientras tanto, sectores defensores de la Curul por la Circunscripción Internacional sostienen que sería absurdo exigir que toda la actividad legislativa se desarrollara exclusivamente desde Bogotá cuando el electorado vive fuera del país.
Los riesgos políticos y fiscales del sistema
Aunque jurídicamente la operación internacional puede ser válida, los riesgos institucionales siguen siendo enormes. Entre las principales críticas aparecen:
Clientelismo transnacional
Analistas políticos advierten que una UTL internacional podría convertirse en estructura electoral financiada con recursos públicos.
Dificultad probatoria
Es extremadamente complejo demostrar qué trabajo se realizó, cuántas horas se trabajaron, qué resultados concretos existieron, y qué impacto legislativo tuvo la actividad.
Debilidad de control disciplinario
La Procuraduría enfrenta enormes dificultades para verificar funciones realizadas fuera de Colombia.
Riesgos fiscales
La Contraloría puede revisar pagos y legalidad presupuestal, pero no cuenta con sistemas especializados de auditoría internacional legislativa.
Una curul global con controles locales es el problema político de fondo
La Curul de Colombianos en el Exterior representa uno de los experimentos democráticos más complejos del sistema colombiano.
Si bien su lógica es global, sus mecanismos de control siguen siendo locales y tradicionales.
Eso ha generado una tensión permanente entre autonomía parlamentaria, representación internacional, transparencia, control fiscal y moralidad administrativa.
Y probablemente ese debate crecerá en los próximos años debido al aumento de la diáspora colombiana y la expansión de formas de trabajo político transnacional.
Visto así, «La legislación colombiana sí permite, mediante interpretación funcional y práctica administrativa consolidada, que integrantes de la UTL de la Curul de Colombianos en el Exterior desarrollen actividades desde otros países».
El fundamento principal está en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, modificado por la Ley 186 de 1995, combinado con la naturaleza constitucional de la Circunscripción Internacional.
El verdadero problema institucional no es la legalidad de esa práctica
El problema realmente está en los débiles mecanismos de control, supervisión y trazabilidad sobre funcionarios financiados con recursos públicos que operan fuera del territorio colombiano.
Actualmente, el sistema depende en gran medida de la certificación expedida por el propio congresista.
Y allí se encuentra precisamente la mayor discusión jurídica, política y ética sobre el funcionamiento real de las UTL de la Curul Exterior en Colombia.
Aunque COLEXRET cree que va a tener que acudir nuevamente a la justicia a través de una Acción de tutela, en un próximo artículo les daremos toda la información relacionada con este tema, frente a la Curul en la Cámara de los colombianos en el exterior, en cabeza de la Sra. Carmen Felisa Ramírez Boscán, una vez responda un interesante interrogatorio que le presentamos sobre el particular.
Fuentes:
- Constitución Política de Colombia.
- Ley 5 de 1992.
- Ley 186 de 1995.
- Reglamentos internos del Congreso.
- Publicaciones de Cámara de Representantes sobre régimen UTL.
- Jurisprudencia del Consejo de Estado.
- Jurisprudencia constitucional sobre moralidad administrativa y función pública.
- Informes de transparencia legislativa.
- Análisis académicos sobre clientelismo parlamentario.
- Estudios sobre representación política de colombianos en el exterior.
- Debates públicos sobre profesionalización y control de UTL.
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