¿Dónde están los incentivos prometidos para la población retornada?.
Parte de la respuesta se encuentra en el limitado apoyo del Fondo Emprender – SENA para con los colombianos retornados.
¿Qué es el Fondo Emprender – SENA?
El Fondo Emprender es un fondo de capital semilla creado por el Gobierno Nacional de Colombia y administrado por el SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje).
Su objetivo es financiar y acompañar ideas de negocio para convertirlas en empresas sostenibles, generando empleo formal e inclusión social.
Características principales Capital condonable:
Los recursos entregados no son un préstamo. Si el emprendedor cumple con las metas establecidas en su plan de negocios (especialmente la generación de empleo formal), el dinero no se debe devolver.
Financiamiento por parte del Fondo Emprender:
Los montos varían según la convocatoria y el número de empleos directos que el proyecto se comprometa a generar. Por lo general, los topes se calculan en Salarios Mínimos (SMLMV) y pueden financiar hasta un 90% del valor total del proyecto.
Acompañamiento:
Además del dinero, ofrece asesoría gratuita por parte de gestores especializados para formular el plan de negocio y administrar la empresa.
¿Quiénes pueden acceder al Fondo Emprender?
Está dirigido a ciudadanos colombianos mayores de edad que no tengan una empresa constituida legalmente (o que lleve menos de 12 meses de creada). Además, se debe acreditar alguna de estas condiciones:
- Aprendices o egresados del SENA.
- Estudiantes de últimos semestres de educación superior.
- Profesionales, técnicos o tecnólogos titulados.
- Población vulnerable.
- Población rural o connacionales retornados certificados.
¿En qué se puede gastar el dinero?
Los recursos aprobados no se entregan directamente en efectivo al emprendedor.
Se giran directamente a proveedores para compra de maquinaria, equipos y vehículos operativos. adecuaciones y montaje técnico, pago de licencias y registros legales, capital de trabajo (materia prima, salarios, arrendamientos, servicios).
Para conocer los requisitos detallados, las convocatorias vigentes, cómo postular tu iniciativa; y para tener una visión más clara y práctica de cómo funciona el modelo de capital semilla y qué debes tener en cuenta al postularte: puedes visitar el portal oficial de Fondo Emprender
Promocionando el retorno y no hay con que subvencionarlo
Durante años, y en especial en el último cuatrienio, el Estado colombiano ha promovido el retorno de los connacionales residentes en el exterior mediante discursos institucionales sobre oportunidades, acompañamiento e incentivos para quienes deciden regresar al país.
Sin embargo, cuando se revisan los hechos, las cifras y las actuaciones concretas de las entidades encargadas de ejecutar esas políticas, la realidad muestra profundas inconsistencias entre lo prometido por la legislación colombiana y lo realmente implementado.
Uno de los casos más evidentes es el del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y su Fondo Emprender.
De acuerdo con las respuestas oficiales entregadas por esa entidad a COLEXRET, entre los años 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 no existieron convocatorias específicas dirigidas a colombianos en el exterior.
Y respecto de los colombianos retornados, apenas se realizó una sola convocatoria focalizada en todo ese período: la Convocatoria Nacional Focalizada No. 149 – Retornados, autorizada en junio de 2025.
En lo que se ha investigado y lo recordado, otra Convocatoria por ese estilo se vio en el año 2012, para cubrir el mal desarrollado y con pésimos resultados Programa «Retorno productivo» liderado por el SENA con asocio de la Cancillería colombiana y la Fundación española INCYDE, y cuya historia pueden ver en el siguiente video:
Esa convocatoria fue creada para colombianos en el exterior, pero para acogerse se tenía que retornar a Colombia.
La situación genera múltiples interrogantes- Entre los que tenemos.
- ¿Cómo es posible que en un país que cuenta con una Ley Retorno desde 2012 y con una Política Integral Migratoria reforzada en 2021, apenas se haya expedido una convocatoria específica para retornados en los últimos 10 años?
- ¿Por qué el llamado “retorno productivo” parece existir más en las normas que en la práctica institucional?
- ¿Está cumpliendo realmente el Estado colombiano con las obligaciones que le imponen la Ley 1565 de 2012 y la Ley 2136 de 2021?
Y quizá la pregunta más importante: ¿Qué debe hacerse para que los colombianos retornados dejen de ser visibles solo en el discurso y pasen a ser una verdadera prioridad de política pública?
Lo que ordena la Ley 1565 de 2012 sobre el retorno productivo
La Ley 1565 de 2012 fue creada “por medio de la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero”.
La norma estableció claramente que el objetivo del Estado debía ser crear incentivos de carácter tributario, financiero y de acompañamiento integral para quienes retornaran voluntariamente al país.
Uno de los elementos centrales de esa ley fue precisamente el llamado “retorno productivo”.
La legislación definió el retorno productivo como aquel mediante el cual el colombiano regresa al país “con el objetivo de recibir asesoría para implementar una idea de negocio y/o fortalecer un proyecto productivo en marcha”, incluyendo la posibilidad de gestionar cofinanciación mediante fondos de emprendimiento del Gobierno nacional.
La ley no dejó este tema como un asunto opcional o secundario, sino por el contrario, estableció obligaciones claras para el Estado colombiano en materia de acompañamiento e inserción económica de los retornados.
Además, la Ley 2136 de 2021 que reformó y fortaleció buena parte de la política migratoria colombiana, reiteró y amplió esas obligaciones.
La reforma señaló que los connacionales inscritos en el Registro Único de Retorno podrán acceder a la oferta institucional relacionada con cada tipo de retorno y dispuso que la Comisión Intersectorial para el Retorno debería formular un Plan General de Acompañamiento al Retorno, incluyendo los planes específicos para el retorno productivo.
En otras palabras, el espíritu de la legislación colombiana es claro, el retorno no debía limitarse a permitir el ingreso físico del connacional al país, sino que debía facilitar su reintegración económica y social.
Y allí el emprendimiento aparece como una herramienta fundamental.
Lo que respondió el SENA frente a convocatorias para retornados.
Ante los interrogantes formulados por COLEXRET, el SENA respondió que durante los años 2020 a 2025 el Fondo Emprender no abrió convocatorias dirigidas específicamente a colombianos en el exterior; mientras nuestras investigaciones nos llevan a confirmar que tampoco se han abierto en más de una década.
La entidad sostuvo que los colombianos retornados podían participar en las convocatorias generales “en igualdad de condiciones” con cualquier ciudadano residente en Colombia.
Esa respuesta merece un análisis profundo, pues, aunque formalmente hablar de igualdad puede sonar correcto, en la práctica desconoce que los colombianos retornados constituyen una población con condiciones particulares y dificultades específicas.
Muchos retornan luego de años fuera del país; otros regresan tras crisis económicas, procesos migratorios fallidos, deportaciones o situaciones de vulnerabilidad; y muchos otros carecen de redes económicas, historial crediticio en Colombia, acceso financiero o capital inicial.
Precisamente por eso la Ley Retorno creó incentivos y mecanismos diferenciales.
Si el Estado simplemente obliga a los retornados a competir en igualdad de condiciones con toda la población nacional, termina desconociendo el carácter especial que la propia ley les reconoce.
La respuesta del SENA también confirmó que únicamente en 2025 se adelantó una convocatoria focalizada para retornados: la Convocatoria Nacional Focalizada No. 149 – Retornados.
La Convocatoria 149: la única convocatoria específica en cinco años
Según el SENA, la Convocatoria No. 149 fue autorizada por el Consejo Directivo Nacional el 24 de junio de 2025, iniciando su apertura el 16 de septiembre del mismo año, y el cierre el 30 de octubre de ese año.
El presupuesto destinado para el primer corte fue de DOS MIL QUINIENTOS MILLONES ($2.500.000.000) de pesos.
El objetivo de la convocatoria era financiar iniciativas productivas y planes de negocio presentados por colombianos retornados, tanto de manera individual como asociativa.
La entidad informó que se postularon 11 proyectos, de los cuales 7 resultaron viables, y 4 proyectos no superaron las etapas de acreditación y evaluación.
Asimismo, indica la entidad que el apoyo financiero podía llegar hasta 70 salarios mínimos mensuales legales vigentes para proyectos individuales, y 1.100 salarios mínimos para proyectos asociativos.
A primera vista podría parecer un avance importante, pero cuando se analiza el contexto general, los números muestran una realidad preocupante.
Más de 60.000 retornados y solo una convocatoria
En los últimos años, más de 60.000 colombianos se han acogido a la Ley Retorno. Sin embargo, frente a esa cifra, el Estado colombiano apenas estructuró una sola convocatoria específica de emprendimiento para retornados en el último quinquenio.
Y lo más preocupante, únicamente se presentaron 11 proyectos.
La cifra resulta extremadamente baja. No parece coherente con la magnitud de la población retornada ni con las necesidades económicas y laborales de miles de connacionales que regresan al país buscando oportunidades.
Esto abre varias hipótesis críticas:
1. Falta de difusión institucional
Es posible que gran parte de la población retornada ni siquiera se haya enterado de la existencia de la convocatoria.
La experiencia de numerosas políticas públicas para migrantes demuestra que uno de los principales problemas en Colombia es la escasa difusión institucional.
Las convocatorias suelen publicarse únicamente en páginas web oficiales, con poca promoción efectiva en consulados, redes migratorias y canales de comunicación dirigidos a colombianos en el exterior.
2. Exceso de requisitos y barreras técnicas
Otra posibilidad es que los requisitos del Fondo Emprender continúen siendo demasiado complejos para una gran parte de la población retornada.
El Fondo Emprender históricamente ha exigido, planes de negocios técnicamente estructurados, procesos de formación y asesoría, acreditación de requisitos específicos, evaluaciones técnicas y financieras, y el cumplimiento de criterios administrativos rigurosos.
Aunque esos controles son necesarios para el manejo de recursos públicos, también es cierto que muchos retornados carecen de acompañamiento suficiente para superar esas etapas.
3. La convocatoria llegó demasiado tarde
La Ley Retorno existe desde 2012. La Ley 2136 fortaleció el esquema en 2021. Pero la primera convocatoria focalizada dirigida al emprendimiento de retornados apenas apareció en 2025.
Eso significa que durante más de una década el retorno productivo funcionó prácticamente sin una estrategia diferenciada de emprendimiento a gran escala.
4. Falta de articulación entre Cancillería y SENA
La Cancillería ha señalado en diferentes documentos institucionales que los retornados con proyectos productivos son remitidos al SENA para orientación y acceso a fuentes de financiación.
Sin embargo, las cifras revelan que esa articulación parece insuficiente.
Si existiera una coordinación robusta entre consulados, Registro Único de Retorno, Cancillería y Fondo Emprender, el número de postulaciones debería ser considerablemente mayor.
¿Está cumpliendo el Estado colombiano con la Ley Retorno?
Desde un punto de vista estrictamente formal, el Gobierno podría sostener que sí existe una oferta institucional.
En efecto, la ley no obliga expresamente a crear convocatorias permanentes o exclusivas cada año, como tampoco establece un número mínimo de recursos o beneficiarios.
Sin embargo, desde un análisis material y de efectividad de derechos, el panorama es muy diferente.
La Corte Constitucional colombiana ha reiterado en múltiples ocasiones que las políticas públicas no pueden limitarse a la existencia nominal de normas o programas, sino que deben producir resultados efectivos.
Y aquí surge el problema central. Si después de más de diez años de vigencia de la Ley Retorno apenas existe una convocatoria específica con 11 proyectos postulados, resulta difícil sostener que el Estado ha desarrollado una política sólida de retorno productivo.
Más aún cuando la propia ley habla de incentivos financieros, acompañamiento integral e inserción económica.
La igualdad formal no siempre es igualdad real
Uno de los puntos más debatibles de la respuesta del SENA es la afirmación según la cual los retornados podían participar “en igualdad de condiciones” en las convocatorias generales.
Ese argumento desconoce un principio básico de las políticas públicas modernas: tratar igual a poblaciones desiguales puede terminar profundizando las desigualdades.
La población retornada tiene condiciones particulares.
Muchos llegan sin empleo, otros regresan endeudados, algunos han perdido patrimonio en el exterior, y muchos deben reiniciar su vida prácticamente desde cero. Por ello, la igualdad material exige medidas diferenciadas.
Precisamente esa fue la razón por la cual el legislador creó incentivos especiales en la Ley 1565.
Si el Estado reduce todo a permitir competir en las convocatorias generales, termina vaciando de contenido buena parte del propósito de la norma.
El problema de las cifras y los resultados
Otro elemento llamativo es que el SENA aún no reporta cuántos proyectos efectivamente recibirán recursos ni cuántos negocios terminarán consolidándose.
La entidad explicó que los proyectos viables serían presentados posteriormente al Consejo Directivo Nacional del SENA para el proceso de asignación presupuestal. Es decir, incluso los siete proyectos considerados viables todavía dependían de decisiones posteriores.
Esto evidencia otro problema frecuente de muchas convocatorias públicas en Colombia: la diferencia entre “viabilidad técnica” y asignación efectiva de recursos.
Además, aún no existen datos sobre cuántos emprendimientos sobreviven realmente, cuántos generan empleo, cuántos fracasan, y qué impacto económico tienen sobre la reintegración de los retornados.
Sin indicadores claros de seguimiento e impacto, resulta imposible evaluar seriamente la efectividad de la política pública.
La institucionalidad migratoria sigue fragmentada
Uno de los grandes problemas históricos de la política migratoria colombiana ha sido la fragmentación institucional.
Cancillería diseña parte de la política, el SENA ejecuta programas de emprendimiento, migración Colombia maneja registros migratorios, y las alcaldías y gobernaciones tienen competencias territoriales; pero muchas veces esas entidades operan de manera aislada.
La Ley 2136 de 2021 intentó precisamente fortalecer la Política Integral Migratoria y mejorar la coordinación interinstitucional. No obstante, los resultados siguen siendo limitados.
La escasa cantidad de convocatorias focalizadas para retornados parece demostrar que el retorno productivo todavía no ocupa un lugar prioritario dentro de la política económica y migratoria nacional.
¿Qué debería hacerse?
Si Colombia realmente quiere convertir el retorno productivo en una herramienta de desarrollo económico y social, necesita pasar de los anuncios a las acciones concretas.
Dentro de la experiencia investigativa y propositiva de COLEXRET, consideramos que podrían implementarse medidas como:
1. Convocatorias permanentes y periódicas: No basta con una convocatoria ocasional.
El Fondo Emprender debería establecer líneas permanentes o al menos convocatorias anuales específicas para colombianos retornados. Podrían ser dos anuales, pero como mínimo una cada año.
2. Mayor presupuesto: DOS MIL QUINIENTOS MILLONES (2.500.000.000) de pesos, resultan insuficientes frente al universo de retornados. El retorno productivo requiere una inversión mucho más robusta y sostenida.
3. Acompañamiento diferencial real: No se trata solo de abrir convocatorias.
Los retornados necesitan capacitación especializada, asesoría jurídica y financiera, apoyo para estructuración de planes de negocio, orientación tributaria y comercial, y acceso preferencial a créditos.
4. Articulación entre consulados y emprendimiento: Los consulados colombianos deberían convertirse en verdaderos centros de preparación para el retorno productivo.
Muchos connacionales podrían empezar a estructurar sus proyectos incluso antes de regresar al país. Esta propuesta fue presentada por COLEXRET al SENA en el año 2012, con motivo del fracasado Programa «Retorno Productivo» – SENA, Cancillería e INCYDE -.
5. Seguimiento y transparencia: Entre otras, el Estado debe publicar estadísticas claras y actualizadas sobre:
- Número de postulados.
- Número de aprobados.
- Recursos desembolsados.
- Empresas creadas.
- Empleos generados.
- Tasa de supervivencia empresarial.
6. Inclusión territorial: Muchos retornados regresan a municipios pequeños o regiones apartadas, por lo que las políticas no pueden concentrarse únicamente en grandes ciudades.
Un tema que Colombia no puede seguir ignorando
La migración colombiana ya no es un fenómeno marginal.
Millones de connacionales viven en el exterior, miles regresan cada año, y muchos de ellos vuelven con experiencia laboral, conocimientos técnicos, redes internacionales y capacidad emprendedora.
Bien gestionado, el retorno productivo podría convertirse en una poderosa herramienta de desarrollo regional y generación de empleo. Pero para ello se necesita voluntad política, recursos y una institucionalidad realmente comprometida.
Porque hasta ahora, los hechos muestran una realidad difícil de ocultar, «mientras las leyes hablan de incentivos, acompañamiento integral y retorno productivo, la práctica institucional sigue siendo limitada, fragmentada y claramente insuficiente».
La Convocatoria 149 del Fondo Emprender puede representar un primer paso.
Pero un solo paso después de más de una década no alcanza para cumplir las expectativas creadas por la legislación colombiana ni las necesidades reales de decenas de miles de colombianos retornados.
Y mientras eso no cambie, el retorno seguirá siendo, para muchos connacionales, más una apuesta individual de supervivencia que una verdadera política de Estado.
Fuentes:
- Ley 1565 de 2012. (Ley retorno).
- Ley 2136 de 2021. (Política Integral Migratoria de Colombia).
- Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-
- Registro Único de Retorno.
- Fondo Emprender – SENA.
- Convocatoria Nacional Focalizada No. 149 – Retornados.
- Comisión Intersectorial para el Retorno.
- Ministerio de Relaciones Exteriores.
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