Antes de leer este artículo, sugerimos ingresar aquí y leer el episodio 2 de esta investigación, titulado «Fondo Emprender: Una convocatoria en cinco años para 33.000 retornados»
¿Cumple realmente el SENA la Ley 2136 de 2021?
Aquí comienza la verdadera discusión
Hasta ahora hemos hablado de cifras.
- 2.139 orientaciones.
- 33.956 solicitudes de retorno aprobadas entre 2020 y 2025.
- 23 planes de negocio identificados por el SENA como correspondientes a personas autorreconocidas como retornadas.
- 15 financiados; 8 no financiados.
- Una convocatoria exclusiva en 2025.
Pero esos números, por sí solos, no responden la pregunta jurídica, porque una investigación sobre el cumplimiento de una política pública no puede limitarse a preguntar: si «¿Se hizo algo?”
Lo que debe preguntar es, “¿Se hizo aquello que la ley ordenó, con el alcance que la ley estableció?”
¿Qué dice realmente la Ley 2136 de 2021?
La Ley 2136 de 2021 estableció la Política Integral Migratoria del Estado colombiano y fijó entre sus objetivos, mejorar la oferta estatal dirigida a colombianos en el exterior y retornados, así como generar mecanismos de caracterización de esas poblaciones.
Además, estableció como lineamiento que la asistencia, vinculación, participación y acompañamiento a migrantes colombianos en el exterior y retornados debe ser considerada prioritaria.
Pero el punto determinante para esta investigación está en el artículo 30 de la Ley 2136, que modificó el artículo 4 de la Ley 1565 de 2012, y que para el retorno productivo ordena integrar:
- Capacitación;
- Acompañamiento;
- Desarrollo y asesoría de emprendimientos;
- Fortalecimiento de proyectos productivos en marcha;
- Acceso a capital semilla;
- Cofinanciación;
- Créditos;
- Coordinación con las políticas nacionales y regionales de competitividad y emprendimiento;
- Y alternativas para incluir a los retornados como sujetos de las políticas y fondos de emprendimiento vigentes.
(Vean aquí el «Análisis de la Ley Migratoria Colombiana»)
¿Qué demuestra el SENA?
1. Capacitación: acreditada
El SENA documentó numerosas actividades de formación entre 2020 y 2025, tal y como lo describimos en el primer capítulo de esta investigación visible aquí.
Hay evidencia de inglés, cocina, manipulación de alimentos, emprendimiento digital, instalaciones eléctricas, confección, entre otras. Y los anexos aportados refuerzan esa evidencia.
La conclusión documental nos lleva a que existe actividad de capacitación dirigida a colombianos residentes en el exterior y, en determinados casos, a población retornada.
2. Orientación laboral: acreditada
El SENA reporta 2.139 orientaciones a colombianos residentes en el exterior durante 2020-2025.
También reporta inversión y distribución anual; por tanto, existe evidencia de prestación del servicio.
Pero la orientación laboral no equivale automáticamente al acompañamiento integral del retorno productivo.
Son componentes distintos.
3. Ruta Emprendedora: acreditada
El SENA informa que la Ruta Emprendedora está disponible para población retornada y para colombianos residentes en el exterior mediante canales virtuales.
La entidad describe etapas de orientación, entrenamiento, ideación y validación, formulación de planes de negocio, creación y puesta en marcha y fortalecimiento empresarial.
El nuevo Acuerdo 003 de 2026 también reconoce la Ruta Emprendedora como el proceso institucional de acompañamiento previo y complementario a la postulación al Fondo Emprender.
4. Acceso a Fondo Emprender: acreditado
Aquí existe un cambio normativo importante, pues el Acuerdo 003 de 2026 del SENA, expedido el 10 de marzo de 2026, incorporó expresamente a los “Connacionales certificados por la Cancillería, como retornados con retorno productivo” como potenciales beneficiarios del Fondo Emprender, siempre que hayan completado por lo menos 48 horas de formación SENA relacionadas con el proyecto.
Es decir, actualmente existe una norma interna que reconoce expresamente al retornado productivo, y es un hecho jurídico relevante.
5. ¿Existe una política permanente exclusiva?
El SENA afirma que no cuenta actualmente con una política de emprendimiento focalizada y permanente dirigida exclusivamente a colombianos retornados o colombianos en el exterior.
Sí existió la convocatoria específica No.149 de 2025 (Ver aquí), y los retornados pueden participar en convocatorias generales, pero eso no equivale a una política permanente exclusiva.
Y aquí aparece la principal diferencia
La Ley 2136 no dice simplemente, “permítase a los retornados participar”. Lo que habla es de “buscar alternativas para incluir a la población retornada como sujeto de las políticas y los fondos de emprendimiento vigentes”.
Por eso hay que distinguir tres niveles:
Nivel 1; Acceso formal: El retornado puede participar.
Nivel 2; Inclusión institucional: El retornado es identificado y contemplado expresamente dentro de instrumentos de política pública.
Nivel 3; Acceso efectivo: El retornado recibe capacitación, acompañamiento, financiación y seguimiento adecuados para convertir la política en resultados económicos.
La documentación disponible permite acreditar claramente el primer nivel.
También hay evidencia de avances hacia el segundo nvel, especialmente desde la convocatoria 149 de 2025 y el Acuerdo 003 de 2026.
Pero la documentación analizada no permite afirmar, por sí sola, que se encuentre acreditado el tercer nivel para el conjunto de la población retornada.
La ley también habla de empleo
La Ley 2136/2021 establece además, en su artículo 40, acciones para fortalecer la intermediación laboral y aumentar las opciones de certificación de competencias y formación para el trabajo de la población migrante.
El SENA presenta actuaciones compatibles con ese mandato, pero nuevamente hay que diferenciar actividad de resultado.
Certificar 28 personas no demuestra cuántas consiguieron empleo.
Capacitar 38 personas no demuestra cuántas incrementaron sus ingresos.
Orientar 2.139 personas no demuestra cuántas consiguieron empleo.
Financiar 15 planes no demuestra cuántas empresas continúan funcionando.
Y realizar una sola convocatoria en 5 años para más de 33.000 retornados, suena mas bien como humillante.
La Ley 2136 en su artículo 36 establece que Colombia Nos Une, a través de los CRORE y junto con el DNP, gobiernos locales y demás entidades públicas, debe propender por la promoción y fortalecimiento de emprendimientos e ideas de negocio de la población retornada.
Eso significa que el Fondo Emprender no debería analizarse aislado del resto del sistema.
La política de retorno productivo exige articulación, y allí entra otro elemento entregado por el SENA, la Carta de Entendimiento con ACNUR.
El SENA informó que el instrumento tiene antecedentes desde 2022, fue renovado en 2023 y que durante 2025 se suscribió una nueva carta.
Según la propia entidad, su objeto incluye facilitar a los colombianos retornados oportunidades de inserción laboral, empleo formal y autoempleo mediante emprendimiento.
Eso constituye evidencia de articulación institucional, pero tampoco permite afirmar por sí solo cuál fue el número de retornados efectivamente beneficiados por esa alianza.
La caracterización es una obligación que no puede perderse de vista
La Ley 2136 también ordena mejorar la información demográfica y la caracterización de los colombianos residentes en el exterior y retornados.
La propia ley vincula esa información con la capacidad del Estado para diseñar planes y proyectos.
Y aquí aparece una dificultad metodológica del propio SENA.
La entidad señala que la condición de retornado utilizada para identificar los planes de Fondo Emprender depende del autorreconocimiento realizado por cada participante.
Eso significa que la base del SENA no necesariamente equivale al Registro Único de Retorno de Cancillería, por tanto, las dos bases no deben mezclarse.
Precisamente esa diferencia muestra por qué sería conveniente una interoperabilidad efectiva entre: RUR + SENA + Fondo Emprender + CRORE + entidades territoriales.
Entonces, ¿qué está acreditado y qué falta por demostrar?
Ver el siguiente cuadro:
Esto permite una conclusión mucho más precisa que afirmar simplemente que el SENA “cumple” o “incumple”.
Lo acreditado demuestra actividad institucional, pero lo que todavía falta demostrar es la dimensión, cobertura, articulación e impacto de esa actividad frente a las obligaciones de la Ley 2136/2021.
Y esa diferencia es jurídicamente relevante.
Pero queda una pregunta todavía más actual.
¿Qué está haciendo el SENA en 2026?
Una cosa es analizar 2020-2025, y otra es determinar si las nuevas reglas adoptadas durante 2026 están modificando realmente la situación.
Y la respuesta del SENA nos dice que para 2026 no hubo una nueva convocatoria exclusiva para retornados. En cambio, se mantuvo la Ruta Emprendedora y se permitió la participación de retornados en convocatorias generales.
Ahí empieza el cuarto episodio de esta investigación titulado «SENA 2026: el retornado ya aparece expresamente en el reglamento, pero no hubo nueva convocatoria exclusiva» y que pueden ver ingresando aquí.
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