La Superintendencia Financiera de Colombia reconoció que no ha adelantado actuaciones específicas para verificar el cumplimiento del artículo 2 de la Ley 2202 de 2022, destinada a facilitar el acceso a vivienda de los colombianos residentes en el exterior mediante el envío de remesas. La entidad también admitió que no cuenta con información suficiente para establecer el grado de implementación de esa disposición ni para determinar cómo se están aplicando sus cuatro parágrafos.
La respuesta del día de hoy 26 de octubre, bajo radicado 2026249986-000-000 llega después de que COLEXRET acudiera a la acción de tutela para reclamar una contestación concreta a las preguntas formuladas sobre el cumplimiento de la ley.
El documento deja al descubierto una situación que merece explicaciones institucionales, ya que después de más de cuatro años de vigencia de la norma, la propia autoridad de supervisión financiera no dispone de elementos suficientes para establecer sus resultados específicos.
Pero esta investigación no termina aquí. COLEXRET también está a la espera de la respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que permitirá contrastar las competencias de ambas instituciones y establecer qué actuaciones se han adelantado para convertir las disposiciones legales en oportunidades reales para los colombianos que viven fuera del país.
La respuesta de la Superfinanciera: lo que reconoce y lo que deja sin resolver
El 3 de octubre de 2026, indagamos ante la Superintendencia Financiera de Colombia sobre este tema, con el propósito de conocer qué estaba haciendo esa autoridad para verificar el cumplimiento del artículo 2 de la ey 2202 del 10 de mayo de 2022, y cuáles entidades financieras estaban comprendidas en las condiciones establecidas por el legislador.
La petición contenía preguntas sobre las entidades receptoras de remesas, los créditos de vivienda y el leasing habitacional, las actuaciones de supervisión, los eventuales requerimientos a las entidades vigiladas, las estadísticas disponibles y los mecanismos de seguimiento.
Tras recibir una primera respuesta el 19 de octubre, consideramos que varias cuestiones fundamentales no habían sido contestadas de manera suficientemente concreta. Por ello, acudimos a la acción de tutela.
Presionada por esa demanda, la Superintendencia emitió en el día de hoy una respuesta complementaria, identificada con el radicado 2026249986-000-000.
¿Qué dijo la entidad?
Que no ha realizado verificaciones específicas.
En las páginas 3 y 4 de la nueva contestación, la Superintendencia manifiesta expresamente que no ha adelantado actuaciones específicas destinadas a verificar el cumplimiento del artículo 2 de la Ley 2202 de 2022, en los términos indagados por esta Casa informativa.
La entidad explica que su actividad de supervisión se desarrolla mediante el Marco Integral de Supervisión y un enfoque basado en riesgos. Sostiene que las actuaciones particulares dependen de la información disponible, los riesgos identificados y las prioridades institucionales.
También precisa que las entidades vigiladas son responsables de gestionar el cumplimiento de las disposiciones legales que les resulten aplicables.
Estas explicaciones describen el esquema general de supervisión, pero no modifican el hecho central reconocido por la propia institución, es decir, no ha realizado verificaciones específicas sobre la aplicación de esta disposición legal.
No puede determinar el grado de implementación de la ley
En la página 5 de la ya mencionada respuesta, la Superintendencia afirma que no dispone de información suficiente para establecer el grado de implementación del artículo 2 ni de elementos para determinar cómo se aplican sus parágrafos 1, 2, 3 y 4.
Esto significa que la entidad no puede establecer, a partir de la información que posee, si la disposición se está cumpliendo de manera generalizada, parcial o insuficiente.
Precisamos que la respuesta no demuestra que ninguna entidad financiera esté ofreciendo créditos de vivienda a colombianos residentes en el exterior. Tampoco demuestra que todas estén incumpliendo la ley. Lo que demuestra es que la Superintendencia no dispone de elementos suficientes para establecer el grado de implementación de la norma en los términos consultados.
No identifica las entidades comprendidas en la obligación
COLEXRET solicitó identificar las entidades financieras que reciben remesas y, al mismo tiempo, ofrecen créditos para adquirir o mejorar vivienda o leasing habitacional, así como determinar cuáles extienden esa oferta a los colombianos residentes en el exterior.
La Superintendencia respondió que no dispone de la información requerida en sus registros, pues no corresponde a la que las entidades vigiladas deben reportar ordinariamente en el marco de los procesos consultados.
Añadió que esa información podría requerirse en condiciones particulares y específicas de supervisión.
Aquí es donde surge una cuestión de interés público:
¿Qué mecanismos existen para conocer si las entidades comprendidas en el supuesto legal están cumpliendo la obligación que les corresponde?
La Superintendencia no estaba obligada, por el solo hecho de recibir nuestra petición, a elaborar estadísticas inexistentes ni a revelar información legalmente reservada. Sin embargo, su respuesta deja abierta la discusión sobre las verificaciones que podría adelantar dentro de sus competencias y sobre la necesidad de disponer de información que permita evaluar el cumplimiento efectivo de la disposición.
No hay instrucciones específicas en los términos consultados
La entidad también indicó que existen instrucciones generales aplicables a las operaciones de financiación de vivienda y al leasing habitacional, incluidas las contempladas en la Circular Básica Jurídica.
No obstante, en la página 6 del documento que nos hizo llegar, precisó que no evidencia instrucciones específicas impartidas en relación con la aplicación de la Ley 2202 de 2022 en el sentido solicitado por COLEXRET.
La diferencia es importante porque una cosa es que existan reglas generales para el funcionamiento de los créditos de vivienda y otra que se hayan desarrollado mecanismos específicos para verificar el cumplimiento de una disposición dirigida a facilitar el acceso de los colombianos residentes en el exterior a esas operaciones.
La respuesta de la Superfinanciera no certifica el incumplimiento de la ley por parte de los bancos, pero sí documenta que no se han realizado las verificaciones específicas consultadas y que la entidad carece de información suficiente para establecer el grado de implementación de la norma.
¿Qué ordena realmente la Ley 2202 de 2022?
Para comprender el alcance de esta respuesta es necesario volver al texto de la ley, promulgada el 10 de mayo de 2022.
En su artículo 1 establece como objetivo impulsar el aprovechamiento de las remesas de los colombianos residentes en el exterior, promover el ahorro y la inversión en Colombia mediante programas de crédito de vivienda y favorecer la inclusión financiera de esta población.
El artículo 2 dispone que,
“Las entidades financieras, receptoras de giros de remesas, que ofrezcan al público líneas de crédito para adquisición o mejoramiento de vivienda u operaciones de leasing habitacional, deberán hacer extensible dicha oferta financiera a la población colombiana residente en el exterior”.
La obligación no se dirige indiscriminadamente a todas las entidades financieras. Se refiere a aquellas que reúnan las condiciones previstas en la norma, como por ejemplo, recibir giros de remesas y ofrecer al público las modalidades de financiación allí señaladas.
La disposición incorpora, además, cuatro parágrafos que desarrollan obligaciones complementarias:
Parágrafo 1: contempla condiciones adaptadas a las circunstancias de los residentes en el exterior, con mecanismos expeditos de vinculación, formalización de operaciones y recuperación de cartera.
Parágrafo 2: prevé fortalecer la apertura de cuentas y la bancarización de los colombianos en el exterior mediante canales virtuales u otros mecanismos disponibles.
Parágrafo 3: establece que las entidades que ya dispongan de programas de crédito de vivienda para esta población deberán propender por su fortalecimiento y por ampliar los procesos de bancarización.
Parágrafo 4: dispone que estos programas deben divulgarse, especialmente durante la semana del 10 de octubre, en torno al Día Nacional del Colombiano Migrante.
¿Necesitaba reglamentación para que el artículo 2 fuera exigible?
Esta es una de las preguntas jurídicas centrales de esta investigación, pues el artículo 2 no condiciona expresamente la obligación de extender la oferta financiera a la expedición de un decreto reglamentario. Por tanto, no sería correcto afirmar, sin un análisis jurídico adicional, que toda la disposición quedó suspendida hasta que el Gobierno la reglamentara.
La obligación legal y los mecanismos necesarios para hacerla efectiva son cuestiones relacionadas, pero distintas. La ausencia de una reglamentación específica no elimina automáticamente una obligación establecida directamente por la ley.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley 2202 de 2022 contiene un mandato adicional, el Gobierno nacional debía establecer, dentro de los dos años siguientes a la promulgación, las condiciones particulares para que los colombianos no residentes pudieran acceder a subsidios y coberturas para financiar la adquisición de vivienda nueva o usada en Colombia; y ese plazo de dos años venció en mayo de 2024.
La información examinada para este artículo no permite afirmar, por sí sola, cuál fue la totalidad de las actuaciones gubernamentales realizadas frente a ese mandato ni establecer de manera definitiva su estado jurídico. Precisamente por ello, la respuesta del Ministerio de Vivienda resulta indispensable.
Lo que sí corresponde exigir es una explicación documentada sobre las actuaciones adelantadas, las condiciones establecidas, las normas expedidas y las razones por las cuales las medidas previstas en la ley no se han traducido, de manera verificable, en resultados conocidos para los ciudadanos.
La Ley 2639 de 2026 es la novedad que cambia el panorama
Esta investigación también debe incorporar un hecho reciente y de especial relevancia.
El 20 de octubre de 2026 se expidió la Ley 2639 de 2026, mediante la cual se creó el programa “Mi Casa en Colombia”, dirigido a colombianos residentes en el exterior, y cuya historia al completo pueden ver aquí y aquí.
La nueva ley establece un programa de créditos hipotecarios de vivienda y leasing habitacional para colombianos residentes en el exterior afiliados al Fondo Nacional del Ahorro mediante el producto de Ahorro Voluntario Contractual o el que haga sus veces, sujeto a los requisitos de la entidad.
Su artículo 2 ordena que el Gobierno nacional, a través del Fondo Nacional del Ahorro y en coordinación con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Vivienda y las demás entidades competentes, reglamente el programa en un plazo máximo de seis meses siguientes a la promulgación de la ley. O sea, que, aún no está en ejecución.
También contempla un canal permanente y especializado de atención, acciones de difusión e informes semestrales del Fondo Nacional del Ahorro a las Comisiones Séptimas del Congreso.
Esta novedad exige una precisión editorial y jurídica, como es que no debemos confundir el programa “Mi Casa en Colombia” con el régimen establecido por la Ley 2202 de 2022. Son normas diferentes, con alcances y mecanismos propios, aunque ambas se relacionan con el acceso a vivienda de los colombianos residentes en el exterior.
La nueva ley representa un desarrollo normativo que debe examinarse junto con los antecedentes de implementación de la Ley 2202/2022. No borra la necesidad de esclarecer qué se hizo durante los años anteriores ni resuelve, por su sola expedición, todas las preguntas sobre la aplicación de la norma de 2022.
Tampoco debe presentarse el programa como si ya estuviera plenamente operativo, ya que, reiteramos, la propia Ley 2639/2026 contempla un plazo para su reglamentación y desarrollo.
Por eso investigaremos, qué coordinación habrá entre las autoridades responsables, cómo se evitará la dispersión institucional y de qué manera se garantizará que los nuevos instrumentos produzcan oportunidades reales para los colombianos que viven fuera del país.
Análisis jurídico: responder una petición no es lo mismo que garantizar el cumplimiento de la ley
Desde el punto de vista jurídico, es necesario distinguir tres asuntos.
Primero: el derecho fundamental de petición.
El artículo 23 de la Constitución Política y la Ley Estatutaria 1755 de 2015 exigen que las autoridades respondan las peticiones dentro de los términos legales, de forma clara, precisa, congruente y de fondo.
La Superintendencia emitió una respuesta complementaria después de la presentación de la tutela. En ella precisó expresamente que no había adelantado las verificaciones específicas consultadas y que no contaba con información suficiente para determinar el grado de implementación de la ley.
Segundo: las competencias de inspección, vigilancia y control.
La Superintendencia sostiene que ejerce sus funciones mediante un esquema de supervisión basado en riesgos y que no toda disposición legal exige, por sí misma, una verificación individualizada.
La discusión no consiste en afirmar que debe abrirse una investigación o imponerse una sanción cada vez que un ciudadano lo solicite. Consiste en determinar qué mecanismos de supervisión resultan jurídicamente procedentes frente a una obligación legal concreta y cómo puede conocerse su aplicación.
La entidad tiene razón al señalar que no debe sustituir la gestión de cumplimiento de cada institución financiera. Pero esa responsabilidad de las entidades vigiladas no resuelve, por sí sola, la pregunta acerca de las competencias de supervisión que correspondan a la autoridad.
Tercero: la ejecución de la política pública de vivienda.
La implementación de los mandatos legales involucra a las autoridades competentes según cada disposición. La Superintendencia no es la única institución llamada a explicar los resultados de la política de vivienda para colombianos en el exterior.
El Ministerio de Vivienda debe pronunciarse, dentro de sus competencias, sobre las actuaciones relacionadas con la política sectorial y el mandato del artículo 3 de la Ley 2202 de 2022. El Fondo Nacional del Ahorro y las demás autoridades señaladas en la Ley 2639 de 2026 deberán responder por las obligaciones que esta última les asigna.
Por tanto, no sería jurídicamente riguroso atribuir toda la responsabilidad a una sola entidad sin conocer las competencias de cada organismo, los actos expedidos y las actuaciones que efectivamente se hayan realizado.
Pero tampoco sería aceptable confundir la existencia de competencias institucionales con la demostración de resultados. La ciudadanía tiene derecho a conocer qué se hizo, qué falta por hacer y quién debe responder por cada actuación pendiente.
Análisis político: las leyes no pueden convertirse en anuncios sin resultados comprobables
Desde la perspectiva política, el asunto plantea una cuestión de responsabilidad pública.
Cuando el Congreso aprueba una ley destinada a atender una necesidad concreta de la población, corresponde a las instituciones competentes desarrollar las actuaciones que les asigna el ordenamiento jurídico y explicar públicamente sus avances y dificultades.
La Ley 2202 de 2022 fue concebida para relacionar las remesas, el ahorro y la inclusión financiera con el acceso a vivienda de los colombianos residentes en el exterior.
Sin embargo, la respuesta de la Superintendencia no permite establecer qué resultados específicos ha producido esa disposición en el sistema financiero vigilado.
Esta ausencia de información verificable dificulta evaluar la eficacia de la política pública y establecer si los instrumentos creados están respondiendo a las necesidades de la población a la que se dirigen.
No se trata de desconocer los riesgos financieros, los requisitos de solvencia o las reglas prudenciales que deben cumplir las entidades. Se trata de exigir que las decisiones institucionales y los resultados de las políticas públicas puedan ser examinados con información suficiente.
La expedición de una nueva ley, como la Ley 2639 de 2026, tampoco debe convertirse en motivo para olvidar las obligaciones anteriores. El país necesita conocer cómo se relacionan ambas normas, qué vacíos persisten y qué mecanismos permitirán evaluar su cumplimiento.
La responsabilidad política no termina con la promulgación de una ley. También exige rendir cuentas sobre su desarrollo, sus resultados y los obstáculos que impiden que sus destinatarios se beneficien de ella.
Análisis social: las remesas representan un esfuerzo que merece oportunidades reales
Para millones de colombianos que viven fuera del país, el envío de remesas constituye una forma de apoyar a sus familias y mantener vínculos económicos con Colombia.
Una política de acceso a vivienda adaptada a las circunstancias de los residentes en el exterior puede facilitar proyectos de vida, inversión familiar y construcción de patrimonio.
Pero acceder a un crédito desde otro país puede plantear dificultades específicas, tales como la acreditación de ingresos obtenidos en el extranjero, documentación, evaluación de capacidad de pago, vinculación financiera, trámites a distancia y formalización de operaciones.
Precisamente por eso, la Ley 2202 de 2022 contempló mecanismos de vinculación y bancarización ajustados a las circunstancias de los colombianos residentes en el exterior.
El problema no es que una ley garantice automáticamente la aprobación de un crédito. Ninguna disposición debe interpretarse como una obligación de conceder financiación a quien no reúna las condiciones legítimas y aplicables.
El problema que debe investigarse es si las personas que cumplen los requisitos pueden acceder efectivamente a las ofertas a las que la ley se refiere y si existen mecanismos adecuados para evaluar y corregir posibles barreras injustificadas.
Sin información verificable, los ciudadanos no pueden conocer qué entidades ofrecen estos productos, cuáles son las condiciones para solicitarlos y qué resultados se han obtenido.
Una política pública no puede evaluarse exclusivamente por su formulación normativa. También debe examinarse a partir de su ejecución y de las oportunidades reales que ofrece a la población destinataria.
¿Qué hará COLEXRET para que estas leyes se conviertan en beneficios efectivos?
La investigación continuará. No nos limitaremos a publicar la respuesta recibida ni a dar por concluido el asunto porque una entidad haya contestado nuestras preguntas.
El procedimiento que seguiremos tendrá varias etapas.
Primera: analizar la respuesta del Ministerio de Vivienda
Estamos a la espera que nos responda el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y una vez recibida, la contrastaremos con la respuesta de la Superintendencia Financiera para establecer:
- Qué actuaciones se han realizado para desarrollar la Ley 2202 de 2022.
- Qué medidas se adoptaron frente al mandato de su artículo 3.
- Qué normas, instrucciones o instrumentos se han expedido y cuáles continúan pendientes, según la competencia de cada entidad.
- Qué coordinación existe entre las autoridades responsables.
- Qué información se tiene sobre la oferta de financiación de vivienda para los colombianos residentes en el exterior.
- Cómo se relaciona el régimen de 2022 con el nuevo programa “Mi Casa en Colombia”, creado mediante la Ley 2639 de 2026.
No anticiparemos conclusiones sobre la contestación ministerial antes de conocer su contenido.
Segunda: establecer las responsabilidades institucionales
Con ambas respuestas y las normas aplicables, examinaremos qué obligaciones corresponden a la Superintendencia Financiera, al Ministerio de Vivienda, al Fondo Nacional del Ahorro y a las demás entidades competentes.
Si las respuestas revelan omisiones, contradicciones o asuntos que continúan sin explicación, solicitaremos las aclaraciones pertinentes y evaluaremos las actuaciones administrativas o jurídicas que procedan.
La finalidad será obtener respuestas documentadas, no promover actuaciones por el simple hecho de discrepar de una entidad.
Tercera: identificar las entidades financieras y la oferta real
Buscaremos establecer qué entidades reciben remesas y ofrecen las modalidades de financiación comprendidas en la Ley 2202 de 2022, y cuáles disponen de ofertas accesibles para colombianos residentes en el exterior.
Para ello, acudiremos a la información pública disponible y a las respuestas que puedan suministrar las instituciones competentes y las propias entidades financieras.
Diferenciaremos la existencia de un producto comercial, la posibilidad de solicitarlo desde el exterior y las condiciones efectivas de acceso.
Cuarta: evaluar los mecanismos de vigilancia y seguimiento
Con base en la información obtenida, examinaremos qué mecanismos de supervisión pueden aplicarse, qué información podría recopilarse legítimamente y qué medidas de seguimiento permitirían evaluar la implementación de las disposiciones legales.
Si se identifican situaciones concretas y verificables que puedan representar incumplimientos, las pondremos en conocimiento de las autoridades competentes para que evalúen las actuaciones procedentes.
Quinta: hacer seguimiento a la reglamentación de “Mi Casa en Colombia”
La Ley 2639 de 2026 establece un plazo máximo de seis meses para reglamentar el programa que creó.
COLEXRET hará seguimiento a ese proceso, a los requisitos de acceso, a los mecanismos de atención y difusión y a los informes semestrales previstos para el Fondo Nacional del Ahorro.
También examinaremos la participación y socialización previstas en la norma, con el propósito de que las necesidades de los colombianos residentes en el exterior sean tenidas en cuenta durante el desarrollo del programa.
Sexta: informar públicamente sobre los resultados
Publicaremos los avances de esta investigación y las respuestas institucionales que permitan establecer el estado real de implementación de las normas.
Si resulta necesario, acudiremos a nuevos derechos de petición, solicitudes de información, actuaciones administrativas o mecanismos judiciales, siempre que existan fundamentos jurídicos y hechos que los justifiquen.
Nuestro propósito es que las disposiciones legales no permanezcan como promesas escritas, sino que se traduzcan en mecanismos comprensibles, accesibles y verificables para la población a la que están dirigidas.
Las preguntas que el país todavía necesita responder
A partir de los documentos examinados, quedan abiertas varias preguntas de interés público:
- ¿Qué actuaciones adelantó el Gobierno nacional para cumplir el mandato del artículo 3 de la Ley 2202 de 2022 dentro del plazo previsto?
- ¿Qué medidas existen para conocer cuáles entidades financieras están comprendidas en el artículo 2 y cuáles extienden sus ofertas a los residentes en el exterior?
- ¿Qué mecanismos de supervisión pueden emplearse para verificar el cumplimiento de las obligaciones legales aplicables a esas entidades?
- ¿Cómo se garantizará la coordinación entre las autoridades responsables de la Ley 2202 de 2022 y el programa creado mediante la Ley 2639 de 2026?
- ¿Cuándo estarán disponibles los requisitos, canales y procedimientos que permitan a los colombianos residentes en el exterior conocer y solicitar las alternativas de financiación que les correspondan?
- ¿Qué indicadores e informes permitirán evaluar si las medidas adoptadas están generando resultados efectivos?
Estas preguntas no equivalen a afirmar que las autoridades hayan cometido una infracción. Constituyen asuntos que deben esclarecerse mediante información verificable, decisiones institucionales y seguimiento público.
Las normas deben llegar a los ciudadanos
La respuesta de la Superintendencia Financiera deja una conclusión documental importante, y es que la entidad no ha realizado las verificaciones específicas consultadas sobre el artículo 2 de la Ley 2202 de 2022 y no dispone de información suficiente para determinar su grado de implementación.
Esto no prueba que las entidades financieras estén incumpliendo la norma, pero tampoco permite afirmar que su cumplimiento esté garantizado.
El país necesita conocer qué medidas se han adoptado, cuáles están pendientes y qué instituciones deben responder por cada aspecto de la política de vivienda dirigida a los colombianos residentes en el exterior.
La Ley 2202 de 2022 no puede analizarse aisladamente de las responsabilidades previstas en su propio articulado. Tampoco debe confundirse con la Ley 2639 de 2026, que crea un programa específico y establece nuevas obligaciones de reglamentación, atención, difusión y seguimiento.
COLEXRET continuará esta investigación y esperará la respuesta del Ministerio de Vivienda antes de emitir una conclusión integral sobre las actuaciones de ambas instituciones.
Si los documentos evidencian vacíos, contradicciones u omisiones, los pondremos en conocimiento de la ciudadanía y evaluaremos las vías legales pertinentes para exigir explicaciones y promover el cumplimiento de las obligaciones aplicables.
No pretendemos que se concedan créditos sin los requisitos correspondientes ni que se desconozcan las competencias de las autoridades. Exigimos que las leyes se desarrollen, que las instituciones expliquen sus actuaciones y que los colombianos residentes en el exterior puedan conocer las oportunidades a las que tienen derecho y las condiciones reales para acceder a ellas.
La promulgación de una ley es el comienzo de una responsabilidad pública, no el final del trabajo. Los colombianos en el exterior merecen respuestas, seguimiento y resultados verificables.
Comentarios