¿Incumple el SENA la Ley 1565 de 2012 y la Ley 2136 de 2021, al admitir que no tiene presupuesto específico para los colombianos en el exterior y los retornados?
En el día de ayer, luego de cuatro (4) meses de espera, que incluyó una Acción de tutela obligando al Servicio Nacional de Aprendizaje «SENA» a responder, su contestación oficial es que no cuenta ni ha contado entre los años 2020 y 2025 con un rubro presupuestal específico destinado exclusivamente a proyectos, programas, planes, actividades o eventos relacionados con colombianos en el exterior y población retornada.
Respuesta del SENA
Esto respondió literalmente el SENA:
“El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA no ha contado, ni cuenta, con un rubro presupuestal específico, identificado o diferenciado, destinado exclusivamente a proyectos, programas, planes, actividades o eventos dirigidos a los colombianos en el exterior y/o a la población retornada, durante las vigencias fiscales 2020 a 2025”.
Además, aseguró esa misma entidad que:
“No es posible identificar montos ejecutados por año del presupuesto del SENA exclusivamente atribuibles a dicha población” y que “No existe una desagregación presupuestal que permita separar cuánto del presupuesto institucional fue destinado de manera específica a colombianos en el exterior o población retornada”.
La respuesta abre un debate jurídico, administrativo y político sobre el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley 1565 de 2012 (Ley Retorno), y su modificación mediante la Ley 2136 de 2021, que fortaleció la Política Integral Migratoria del Estado colombiano.
¿Qué establece la Ley 1565 de 2012?
La Ley 1565 de 2012 fue creada para fijar incentivos y mecanismos de acompañamiento para los colombianos residentes en el exterior que decidan retornar voluntariamente al país.
La norma nació con el objetivo de crear incentivos aduaneros, tributarios y financieros, facilitar el retorno digno y productivo, garantizar acompañamiento institucional, y coordinar acciones entre entidades del Estado.
Tipos de retorno
La Ley 1565 de 2012 definió inicialmente los siguientes tipos de retorno:
- Retorno laboral.
- Retorno productivo.
- Retorno humanitario.
- Retorno solidario.
¿Qué cambió la Ley 2136 de 2021?
Posteriormente, la Ley 2136 de 2021 reformó varios artículos y fortaleció la Política Integral Migratoria. Esta ley amplió y reorganizó el marco jurídico migratorio colombiano.
Entre los cambios más relevantes, aparte de crear el «Retorno académico» y el «Retorno deportivo», tenemos que,
- Fortaleció la atención integral al retornado.
- Ordenó articulación interinstitucional.
- Reforzó el Registro Único de Retorno.
- Estableció planes de acompañamiento.
- Reiteró el acceso a rutas laborales y productivas.
- Enfatizó la coordinación entre entidades nacionales y territoriales.
La ley establece que el retorno laboral consiste en orientar al colombiano retornado para emplear sus capacidades, saberes, oficios y experiencias adquiridas en el exterior.
Ese punto resulta especialmente relevante para el SENA, debido a que la misión institucional de la entidad se centra precisamente en formación para el trabajo, certificación de competencias laborales, emprendimiento, empleo y fortalecimiento productivo.
El papel del SENA dentro de la Ley Retorno
Aunque la Ley 1565/2012 y la Ley 2136/2021 no asignan expresamente un artículo exclusivo al SENA, sí crean obligaciones generales de acompañamiento institucional y articulación estatal.
El SENA aparece naturalmente vinculado por sus competencias en temas como:
- Formación técnica y tecnológica.
- Certificación de competencias laborales.
- Emprendimiento.
- Fondo Emprender.
- Agencia Pública de Empleo.
- Fortalecimiento productivo.
- Capacitación para inserción laboral.
En la práctica, el SENA es una de las entidades más importantes para hacer efectivo el retorno laboral y productivo.
¿Qué normas complementarias involucran al SENA?
Dentro de la normatividad a la que debe sujetarse el SENA, tenemos,
Ley 1565 de 2012: Conocida como la Ley retorno, aunque fue modificada en gran parte por la 2136 de 2021.
Decreto 1000 de 2013: Reglamentó parcialmente la Ley 1565 de 2012 y desarrolló mecanismos para acceso a beneficios e incentivos.
Decreto 2064 de 2013: Reguló la Comisión Intersectorial para el Retorno y la coordinación institucional.
Ley 2136 de 2021: Fortaleció la Política Integral Migratoria y ordenó planes integrales de acompañamiento.
Política Integral Migratoria
La legislación colombiana establece que el retorno no puede limitarse únicamente al ingreso al país, sino que debe incluir, reinserción económica, capacitación, empleabilidad, emprendimiento, acceso institucional, y estabilización socioeconómica.
Todos estos componentes guardan relación directa con las funciones del SENA.
¿Qué está cumpliendo el SENA?
Pese a no contar con un presupuesto específico, el SENA sí ha desarrollado mecanismos que pueden beneficiar indirectamente a colombianos retornados y residentes en el exterior.
1. Oferta general de formación gratuita
Los colombianos retornados pueden acceder a programas técnicos y/o tecnológicos, cursos complementarios, certificaciones laborales, y formación virtual.
2. Agencia Pública de Empleo
La entidad ofrece rutas de empleabilidad y orientación laboral. Esto se conecta directamente con el retorno laboral establecido en la Ley 1565/2012.
3. Fondo Emprender
El retorno productivo previsto en la ley encuentra una posible herramienta en el Fondo Emprender del SENA.
4. Certificación de competencias
Muchos colombianos retornan con experiencia laboral adquirida en el exterior.
El SENA posee herramientas de evaluación y certificación que podrían facilitar su reinserción laboral.
5. Convenios y programas de movilidad laboral
El SENA también ha participado en algunos procesos de movilidad laboral internacional y formación para trabajo en el exterior.
¿Qué no está cumpliendo el SENA?
La respuesta oficial evidencia vacíos importantes a tener en cuenta, como:
1. Ausencia de presupuesto específico
La entidad reconoce que no existe un rubro diferenciado para colombianos retornados.
Eso significa que no existe trazabilidad presupuestal, no se puede medir inversión real, no hay control específico, y es imposible evaluar impacto financiero.
2. Falta de caracterización específica
Si el SENA no separa presupuestalmente esta atención, tampoco puede establecer con precisión cuántos retornados atendió, qué servicios recibieron, qué programas usaron, cuánto costó la atención, y cuáles fueron los resultados.
3. Débil articulación visible con la Ley Retorno
Aunque la legislación exige acompañamiento integral, el SENA no evidencia una política claramente diferenciada para esta población.
4. Falta de indicadores públicos
No existe información pública fácilmente verificable sobre una cobertura específica, la empleabilidad de retornados, los emprendimientos financiados a retornados, la formación exclusiva para esta población, y el impacto económico del acompañamiento.
5. Posible incumplimiento del enfoque diferencial
La legislación migratoria colombiana promueve un tratamiento diferenciado para poblaciones vulnerables, tal y como son los emigrantes y retornados colombianos.
Sin instrumentos presupuestales ni estadísticos específicos, podría argumentarse que el enfoque diferencial es insuficiente.
¿Está incumpliendo el SENA la Ley 1565 de 2012 y la Ley 2136 de 2021?
La respuesta no es absoluta. Veamos por qué:
Jurídicamente: El SENA podría sostener que cumple parcialmente porque permite el acceso de retornados a toda su oferta institucional general. Es decir, no existiría necesariamente una omisión total.
Administrativamente: La ausencia de presupuesto específico, indicadores diferenciados, programas focalizados, trazabilidad financiera, caracterización estadística, y metas verificables, sí evidencia debilidades importantes frente al mandato de acompañamiento integral que ordena la legislación colombiana.
Desde una perspectiva de política pública: El principal problema es que no puede demostrarse con claridad cuánto invierte el SENA, cuántos retornados atiende, qué impacto genera, ni si realmente existe una estrategia especializada.
En consecuencia, el cumplimiento parece más formal que estructural.
¿Por qué el SENA no tendría un presupuesto específico?
Existen varias posibles razones, entre las que les contamos:
1. La atención está diluida en programas generales
El SENA probablemente considera que los retornados pueden acceder a la oferta ordinaria sin necesidad de programas exclusivos.
2. Falta de priorización gubernamental
La política migratoria históricamente ha tenido debilidades presupuestales en Colombia.
3. Falta de coordinación interinstitucional
La Comisión Intersectorial para el Retorno ha enfrentado críticas por baja articulación.
4. Débil sistema de información
Muchas entidades no cuentan con sistemas robustos para identificar usuarios retornados.
5. Enfoque reactivo y no preventivo
La política pública migratoria colombiana históricamente ha reaccionado a crisis migratorias más que construir modelos permanentes de reintegración.
Cuántos colombianos se han acogido a la Ley Retorno
La Comisión Intersectorial para el Retorno y el programa Colombia Nos Une, adscrito a la Cancillería colombiana, han informado públicamente durante distintos periodos las cifras relacionadas con el Registro Único de Retorno (RUR), creado mediante la Ley 1565 de 2012.
Aunque las cifras oficiales ya superan los SESENTA MIL (60.000), estas varían permanentemente, dependiendo del corte estadístico y del periodo reportado.
Modalidades de retorno reconocidas por la legislación colombiana
1. Retorno laboral
Es el retorno de colombianos que buscan emplear en Colombia las capacidades, saberes, oficios y experiencias laborales adquiridas en el exterior; y contempla:
- Incentivos y beneficios,
- Orientación ocupacional,
- Intermediación laboral,
- Acceso a Agencia Pública de Empleo,
- Capacitación laboral,
- Certificación de competencias,
- Acceso a oferta del SENA,
- Rutas de empleabilidad.
Este tipo de retorno tiene relación directa con las funciones del SENA, pues la entidad es una de las principales responsables de formación para el trabajo y acompañamiento laboral.
2. Retorno productivo
Está dirigido a colombianos que desean implementar ideas de negocio o fortalecer proyectos productivos. Para ello, pueden acceder a,
- Incentivos y beneficios,
- Acceso a capital semilla,
- Asesoría para emprendimiento,
- Cofinanciación de proyectos,
- Articulación con fondos de emprendimiento,
- Acompañamiento empresarial.
Formación empresarial, y, - Posible acceso a Fondo Emprender del SENA.
Este tipo de retorno también involucra directamente competencias institucionales del SENA.
3. Retorno humanitario o por causas especiales
Aplica a connacionales en condición de vulnerabilidad o afectados por situaciones de fuerza mayor que ponen en riesgo su integridad física, económica, social o personal. Este retorno viene acompañado de,
- Incentivos y beneficios,
- Atención institucional prioritaria,
- Articulación con entidades territoriales,
- Acceso a servicios sociales,
- Orientación psicosocial,
- Inclusión en programas de estabilización,
- Apoyo en emergencias migratorias.
4. Retorno solidario
Corresponde a víctimas del conflicto armado interno y personas en condiciones de extrema vulnerabilidad, para quienes incluye:
- Incentivos y beneficios,
- Articulación con Unidad para las Víctimas.
- Acceso a programas de reparación,
- Capacitación laboral,
- Programas de emprendimiento,
- Atención social y psicológica,
- Orientación jurídica.
- Acceso prioritario a programas estatales.
5. Retorno académico
Comprende a colombianos que obtuvieron títulos de educación superior en el exterior y regresan para continuar estudios o aplicar sus conocimientos en Colombia. A este retorno se le suman,
- Incentivos y beneficios,
- Orientación académica,
- Homologación de estudios,
- Inserción laboral especializada,
- Vinculación a procesos de investigación,
- Aprovechamiento de conocimiento adquirido,
- Cifras oficiales conocidas sobre retornados.
6. Retorno deportivo
En el caso de los Deportistas retornados el Ministerio del Deporte se encargará de apoyarlos y facilitarles las rutas para el acceso a los diferentes programas de vivienda, crédito y demás, disponibles por la entidad para brindar apoyo a los deportistas, en este caso reintegrarse al país y continuar con su ejercicio laboral y la continuidad de su disciplina»
Adicionalmente, el artículo 30 de la Ley 2136/2021, modificador del artículo 4° de la Ley 1565/2012, al establecer los incentivos y acompañamiento integral a los tipos de retorno, ordena que,
«El Gobierno Nacional, a través de las entidades que hacen parte de la Comisión Intersectorial para el Retorno, acompañará a los colombianos que regresen desde el exterior para contribuir a su inserción e integración en Colombia, brindando atención a sus necesidades a través de rutas y ofertas diferenciales en el territorio nacional por un periodo de 2 años, y que genere oportunidades económicas y sociales que aporten al desarrollo nacional».
La Cancillería y la Comisión Intersectorial para el Retorno han informado públicamente, en diferentes reportes y balances, que el retorno humanitario y el retorno laboral han sido históricamente las modalidades con mayor número de solicitudes.
Especialmente desde la crisis migratoria en Venezuela y posteriormente durante la pandemia de Covid-19, las solicitudes de retorno humanitario aumentaron significativamente.
Asimismo, miles de colombianos han solicitado acompañamiento mediante retorno laboral y productivo buscando reintegrarse económicamente al país.
Sin embargo, uno de los problemas identificados es que las estadísticas públicas no siempre se encuentran centralizadas ni actualizadas con el mismo nivel de detalle por modalidad de retorno.
Precisamente por ello, distintos expertos han advertido la necesidad de fortalecer los sistemas de información y seguimiento institucional de la política migratoria colombiana.
Ese vacío estadístico también afecta la evaluación del trabajo realizado por entidades como el SENA, pues si no existe trazabilidad clara sobre cuántos retornados laborales o productivos fueron atendidos por la entidad, resulta difícil medir el verdadero cumplimiento institucional frente a la Ley Retorno.
Qué incentivos contempla la Ley Retorno
Entre los incentivos contemplados en la Ley 1565/2012, tenemos:
- Exención tributaria para ingreso de bienes.
- Facilitación aduanera.
- Acompañamiento institucional.
- Orientación laboral.
- Emprendimiento.
- Acceso a rutas productivas.
- Beneficios frente a situación militar.
- Acceso a cajas de compensación.
Muchos de esos beneficios requieren articulación entre entidades estatales.
El problema de fondo: sin cifras no hay evaluación
La principal conclusión que deja la respuesta del SENA es que el Estado colombiano tiene dificultades para medir realmente cuánto invierte en los colombianos retornados.
Sin trazabilidad presupuestal no puede medirse eficiencia, no puede evaluarse impacto, no puede verificarse cobertura, y tampoco puede determinarse si la política pública funciona.
Pros y contras de la gestión del SENA frente a colombianos retornados
Pros
- Existe acceso abierto de retornados a la oferta institucional.
- El SENA sí posee herramientas útiles para reintegración laboral.
- La entidad tiene cobertura nacional.
- Cuenta con programas de emprendimiento.
- Tiene capacidad técnica instalada.
- Puede certificar experiencia laboral adquirida en el exterior.
Contras
- No existe presupuesto específico.
- No hay trazabilidad financiera.
- No existen indicadores públicos claros.
- No hay caracterización precisa de beneficiarios.
- No puede establecerse cuántos retornados atiende realmente.
- No existe una política diferenciada visible.
- El impacto institucional no puede ser evaluado adecuadamente.
¿Qué debería hacer el SENA?
Expertos en política migratoria podrían considerar necesarias medidas tales como:
- Crear un rubro presupuestal identificable.
- Diseñar programas focalizados para retornados.
- Generar estadísticas públicas periódicas.
- Fortalecer coordinación con Cancillería.
- Crear rutas exclusivas de empleabilidad.
- Priorizar emprendimientos de retornados.
- Medir impacto económico y social.
- indicadores verificables.
En todo lo anterior se aprecia que la respuesta oficial del SENA revela un vacío importante en la forma como el Estado colombiano mide y ejecuta la política pública dirigida a los colombianos retornados.
Aunque la entidad probablemente sí atiende a esta población mediante su oferta general, la inexistencia de un presupuesto específico y la ausencia de trazabilidad financiera impiden determinar con claridad el alcance real de esa atención.
La Ley 1565 de 2012 y la Ley 2136 de 2021 establecen obligaciones de acompañamiento integral y articulación institucional. Sin embargo, la falta de información diferenciada, indicadores públicos y medición específica deja dudas sobre el verdadero nivel de cumplimiento estatal.
En un país donde millones de colombianos viven en el exterior y las remesas representan uno de los principales ingresos económicos nacionales, la discusión sobre la atención a los retornados apenas comienza.
Fuentes:
- Respuesta oficial del SENA vía derecho de petición.
- Ley 1565 de 2012.
- Ley 2136 de 2021.
- Decreto 1000 de 2013.
- Decreto 2064 de 2013.
- Política Integral Migratoria de Colombia.
- Información oficial de Colombia Nos Une.
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