El Viceministerio de las Migraciones nació después de 12 años de arduo trabajo, pero ahora debe demostrar para qué fue creado
Viceministerio de las Migraciones: lo que falta para convertir una conquista de 12 años en una verdadera política de Estado
Hay instituciones que nacen porque alguien tuvo una buena idea, mientras otras nacen después de años de insistencia, propuestas, debates, promesas incumplidas, cambios de Gobierno, anuncios que no llegaron a convertirse en realidad y, finalmente, decisiones administrativas que terminan haciendo posible aquello que durante mucho tiempo parecía imposible.
El Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional de Colombia pertenece a la segunda categoría.
Su creación no apareció de la nada. Detrás hay más de una década de discusiones sobre la necesidad de darle a la política migratoria colombiana una estructura institucional de mayor jerarquía. (Ver aqui su historia al completo).
Y ahora, cuando apenas comienza a caminar, aparece una pregunta mucho más importante que aquella que durante años ocupó a COLEXRET:
¿Cómo hacer que el Viceministerio no se convierta simplemente en otro despacho de la Cancillería, sino en el verdadero instrumento de transformación que Colombia necesita para gobernar su fenómeno migratorio?
Esta pregunta adquiere todavía mayor importancia con la llegada del embajador Pedro Agustín Roa Arboleda.
Y conviene comenzar por reconocerlo.
No solamente porque acaba de asumir el cargo, sino porque su trayectoria dentro de la Cancillería permite pensar que conoce desde adentro la complejidad institucional que tiene por delante.
Nada que ver con su antecesora Paula Andrea Cerón Arboleda la primera Viceministra de las Migraciones en Colombia, posesionada a comienzos del año en curso, más por conveniencia de quien para es entonces era la canciller, Yolanda Villavicencio Mapy, y/o por las buenas relaciones y convenios interinstitucionales que sostenía la Cancillería con la Universidad ICESI, de la que en su momento hizo parte la mencionada Cerón Arboleda.
La propia Cancillería informa que el hoy Viceministro Roa Arboleda ingresó al Ministerio en 1999, es egresado de la Academia Diplomática Augusto Ramírez Ocampo, ha desempeñado funciones en Colombia y en diferentes representaciones diplomáticas y acumula más de 27 años de servicio. También registra experiencia en asuntos multilaterales, cooperación internacional, gestión institucional y política exterior.
Por eso, este artículo no pretende juzgar anticipadamente su gestión, sino por el contrario, pretende ponerle sobre la mesa una agenda.
Porque si algo necesita el nuevo Viceministro no es solamente reconocimiento por el cargo que acaba de asumir, sino herramientas, autonomía, información, presupuesto transparente, articulación institucional y una hoja de ruta suficientemente ambiciosa para hacer realidad la razón por la cual Colombia tardó tantos años en crear esta dependencia.
Una historia que comenzó mucho antes del decreto que lo creó
La historia no empieza en octubre de 2025. En realidad, comienza mucho antes.
En las propias Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ya aparecía la necesidad de elevar la entonces Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano a la categoría de Viceministerio. El Departamento Nacional de Planeación incluso registró posteriormente una consulta relacionada con ese compromiso y con la creación del denominado «Viceministerio de las Migraciones».
Es decir, la necesidad institucional estaba identificada desde años atrás. Pero entre reconocer una necesidad y crear una institución existe una distancia considerable.
Durante ese período Colombia atravesó, además, transformaciones profundas de su realidad migratoria, pues:
- Se consolidó una enorme diáspora colombiana;
- Aumentó el retorno;
- Colombia dejó de ser solamente un país de emigración y pasó a ser también país de tránsito y destino;
- Se produjo la llegada masiva de población venezolana;
- Aumentaron los desafíos de refugio y protección internacional;
- Crecieron las necesidades de asistencia consular;
- Aparecieron nuevos retos relacionados con trata, tráfico, explotación, reunificación familiar y regularización;
- Y se hizo cada vez más evidente la necesidad de coordinar a múltiples entidades estatales.
La Ley 2136 de 2021 intentó precisamente establecer definiciones, principios y lineamientos para la Política Integral Migratoria, pero la institucionalidad continuó fragmentada.
Incluso el artículo 52 de esa ley había previsto convertir el programa Colombia Nos Une en Dirección, con el propósito de fortalecer las políticas relacionadas con colombianos en el exterior, retornados y población migrante.
Ese artículo fue posteriormente objeto de una controversia jurídica, ya que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-119 de 2025, declaró inexequible su derogatoria dentro del Plan Nacional de Desarrollo, al considerar que no existía la conexidad directa e inmediata exigible entre esa derogatoria y el contenido planificador del PND.
El resultado terminó siendo particularmente importante para la estructura posterior del Ministerio.
En octubre de 2025 finalmente nace el Viceministerio
El Decreto 1081 de 2025, expedido el 15 de octubre de ese año, modificó la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y creó formalmente el Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional.
La justificación oficial es contundente.
El Gobierno reconoció que las disposiciones de la Ley 2136 de 2021 relacionadas con colombianos en el exterior, retornados, migrantes y refugiados, sumadas al contexto migratorio del país, demandaban una adecuación institucional mediante una dependencia de nivel directivo con carácter de Viceministerio.
La creación se planteó bajo criterios de eficiencia, productividad y generación de valor público. Incluso el Ministerio de Hacienda emitió concepto favorable para la modificación de estructura y planta.
Posteriormente, el Decreto 71 de 2026 volvió a modificar la estructura y consolidó dentro del Viceministerio tres grandes componentes:
- Dirección de Asuntos Migratorios y Protección Internacional.
- Dirección de Servicios Consulares.
- Dirección de Colombia Nos Une.
Este último cambio resulta especialmente importante porque permite comenzar a mirar al Viceministerio no solamente como una oficina encargada de extranjeros, visas o asuntos consulares, sino como una estructura que también debe ocuparse de los colombianos que viven fuera del territorio nacional, los retornados y la diáspora.
Y ahí comienza el verdadero desafío.
¿Para qué debe existir un Viceministerio de las Migraciones?
La pregunta parece obvia, pero no lo es.
Y no lo es, porque un Viceministerio puede existir formalmente y, al mismo tiempo, no tener suficiente capacidad para transformar la realidad que justificó su creación.
El decreto vigente le asigna funciones amplias.
Entre ellas están liderar la política de gestión consular y migratoria; asesorar al Ministro en la formulación, planeación, coordinación, ejecución y evaluación de la política migratoria; formular, orientar, ejecutar y evaluar la Política Integral Migratoria; intervenir en asuntos de visas, nacionalidad, asistencia a connacionales, programas para colombianos en el exterior y retornados, instrumentos internacionales, pasaportes, visas y apostillas, entre otras.
Luego entonces, la pregunta no es si tiene funciones, pues las tiene. La pregunta es si esas funciones están organizadas alrededor de una verdadera política migratoria integral.
Y aquí consideramos que todavía hay espacio considerable para mejorar.
El problema de juntar demasiadas cosas bajo un mismo techo
El nombre oficial ya revela el problema:
«Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional».
Son tres universos enormes.
Migración. Consular. Protección internacional.
Y dentro de ellos aparecen visas, pasaportes, apostillas, asistencia a connacionales, refugiados, apatridia, asilo, retorno, diáspora, colombianos en el exterior, migración extranjera, estadísticas, coordinación internacional y política pública.
El riesgo es que lo urgente termine desplazando lo estratégico.
Una emergencia consular puede consumir toda la atención de un despacho.
Una crisis fronteriza puede desplazar una discusión sobre retorno.
Una operación de evacuación puede dejar en segundo plano la formulación de una política de largo plazo para la diáspora.
Por eso, más que preguntarnos si el Viceministerio debe existir, deberíamos preguntarnos:
¿Está diseñado para gobernar estratégicamente la migración colombiana?
Un avance importante, pero todavía perfectible es la estructura actual
El Decreto 71 de 2026 dejó al Viceministerio con tres direcciones.
1. Dirección de Asuntos Migratorios y Protección Internacional:
Tiene bajo su responsabilidad materias como visas, protección internacional, refugio, apatridia y asilo.
2. Dirección de Servicios Consulares:
Concentra una enorme cantidad de responsabilidades: consulados, asistencia a connacionales, pasaportes, apostilla, legalización, trámites notariales, cooperación judicial y otras materias.
3. Dirección de Colombia Nos Une:
Esta dirección tiene una importancia estratégica porque debe ocuparse de la vinculación integral de los colombianos en el exterior, retorno, población migrante regular y caracterización de la diáspora. También tiene responsabilidades relacionadas con planes, programas, comunicaciones y gestión de recursos.
El problema no es que estas tres direcciones existan, sino que la realidad migratoria colombiana puede requerir una estructura todavía más especializada.
¿Qué agregaría COLEXRET?
Sin desconocer lo construido, hay por lo menos seis áreas que deberían adquirir una dimensión mucho mayor.
1. Política Migratoria y Prospectiva. Una unidad especializada en:
- Estudios migratorios;
- Proyecciones demográficas;
- Escenarios internacionales;
- Mercado laboral;
- Migración calificada;
- Migración irregular;
- Retorno;
- Envejecimiento de la diáspora;
- Segunda y tercera generación;
- Remesas;
- Movilidad académica;
- Migración empresarial;
- Migración climática;
- Refugio;
- Movilidad regional.
No se puede gobernar la migración mirando únicamente lo que ocurrió ayer. Hay que anticipar lo que ocurrirá dentro de cinco, diez, veinte, y más años.
2. Dirección de Colombianos en el Exterior y Diáspora. Colombia tiene millones de ciudadanos fuera de sus fronteras, y no deberían aparecer institucionalmente únicamente cuando necesitan renovar un pasaporte.
La diáspora debe ser vista también como:
- Capital humano;
- Conocimiento;
- Inversión;
- Cultura;
- Redes internacionales;
- Emprendimiento;
- Cooperación;
- Transferencia tecnológica;
- Diplomacia ciudadana.
3. Retorno y Reintegración. El retorno no puede terminar en la entrega de un certificado, pues debe existir una política integral que conecte:
retorno + empleo + vivienda + educación + emprendimiento + salud + seguridad social + reconocimiento de competencias.
4. Migración e Integración. Colombia ya no puede pensar solamente en «control migratorio», debe administrar también la integración.
El modelo mexicano, por ejemplo, incorpora expresamente dentro de su política componentes de protección, integración y reintegración, además de estadísticas y análisis para sustentar las decisiones.
5. Observatorio Colombiano de Migraciones. Esta sería una herramienta fundamental, pues el Estado necesita saber cuántos somos, dónde estamos, quiénes somos, por qué migramos, qué necesitamos y qué aportamos.
La Dirección de Colombia Nos Une ya tiene funciones de identificación y caracterización de la migración colombiana, retornados y extranjeros.
Pero nosotros proponemos ir mucho más lejos:
«Crear un verdadero sistema nacional de información migratoria interoperable».
6. Evaluación y control de resultados. Todo programa migratorio debería responder cinco preguntas:
- ¿Cuánto costó?
- ¿A cuántas personas llegó?
- ¿Qué resultado produjo?
- ¿Qué cambió?
- ¿Qué debe corregirse?
Sin eso, una política puede convertirse simplemente en una sucesión de programas y eventos, y es donde aparece uno de los mayores problemas: ¿cuánto cuesta el Viceministerio?
Esta pregunta no es secundaria, es central.
Hemos investigado específicamente el presupuesto y los gastos relacionados con el Viceministerio, y en artículo visible aquí denunciamos que la Cancillería no ha suministrado la información solicitada sobre los recursos destinados a su funcionamiento, pese a actuaciones judiciales relacionadas con la entrega de información.
La investigación correspondiente forma parte del conjunto de publicaciones que COLEXRET aportó como base para este análisis.
No corresponde afirmar que exista una irregularidad financiera simplemente porque la información no haya sido entregada.
Pero sí corresponde formular una pregunta institucional absolutamente legítima:
¿Por qué una entidad pública no puede o no quiere presentar de manera clara cuánto cuesta una estructura administrativa que ella misma creó?
La propia normativa muestra que la creación del Viceministerio fue tramitada con conceptos técnicos y presupuestales. El Decreto 1081 señala que Hacienda emitió concepto favorable, y el Decreto 71 de 2026 afirma expresamente que la transformación de Colombia Nos Une se hizo bajo el criterio de costo cero, mediante supresión de vacantes y creación de nuevos cargos sin aumento del número total de empleos.
Precisamente por eso la información debería ser todavía más sencilla de explicar, pues costo cero institucional no significa costo cero operativo.
Hay salarios, funcionarios, infraestructura, tecnología, viajes, contratos, funcionamiento, grupos internos de trabajo, y recursos asociados a programas.
Por eso consideramos indispensable que la Cancillería publique un estado financiero específico del Viceministerio, diferenciando:
- Costos de personal;
- Gastos de funcionamiento;
- Contratación;
- Viajes;
- Viáticos;
- Tecnología;
- Cooperación;
- Programas;
- Recursos ejecutados por cada Dirección;
- Presupuesto asignado;
- Presupuesto ejecutado;
- Fuentes de financiación.
No para perseguir al Viceministerio, sino para legitimarlo, pues la transparencia no debilita una institución, la fortalece.
Con Pedro Agustín Roa comienza una nueva etapa
Aquí también resulta necesario hacer una distinción.
Una cosa es analizar lo ocurrido con el Viceministerio desde su creación, y otra, muy diferente, es atribuirle al nuevo Viceministro responsabilidades por decisiones tomadas antes de su llegada.
Pedro Agustín Roa Arboleda asumió el cargo el 27 de agosto de 2026. La Cancillería señala que su propósito inicial es consolidar una dependencia de reciente creación y fortalecer su capacidad institucional.
Y hay un aspecto particularmente interesante, Roa conoce la casa. No llega como alguien completamente externo a la Cancillería.
Su trayectoria incluye cargos en las embajadas de Colombia en México, Perú, Alemania y Portugal, además de responsabilidades internas como jefe de Gabinete, asesor de Derechos Humanos y DIH y asesor del despacho del propio Viceministerio.
Incluso existe documentación oficial que demuestra que ya ejercía responsabilidades dentro de la Cancillería desde hace muchos años.
Eso puede convertirse en una ventaja institucional, pues conoce el funcionamiento interno y conoce la diplomacia.
Pero el desafío será lograr que ese conocimiento se traduzca en una institucionalidad migratoria más fuerte.
Y algunas de sus primeras actuaciones públicas parecen apuntar precisamente a una mayor interlocución.
En septiembre lideró una reunión con familiares de colombianos privados de la libertad en Venezuela, escuchando directamente sus preocupaciones y planteando fortalecer la comunicación institucional.
Es demasiado pronto para hablar de resultados estructurales, pues su administración apenas comienza, y sería injusto evaluar al Viceministro por problemas heredados.
Lo que sí corresponde es exigirle resultados hacia adelante.
¿Qué enseñan otros países?
Colombia no necesita inventar todo desde cero, pues xisten modelos interesantes.
Pero ninguno debería copiarse mecánicamente.
Ecuador: el modelo del Viceministerio de Movilidad Humana
Ecuador es probablemente uno de los referentes regionales más interesantes.
Su Cancillería tiene un Viceministerio de Movilidad Humana y durante años ha concentrado bajo esta estructura políticas dirigidas tanto a ecuatorianos en el exterior y sus retornados, como a personas extranjeras en Ecuador.
La experiencia ecuatoriana muestra algunos elementos interesantes. Por ejemplo:
- Servicios consulares;
- Protección internacional;
- Atención a ecuatorianos en situación de vulnerabilidad;
- Retorno;
- Movilidad humana;
- Coordinación internacional;
- Participación regional.
En el 2024, en una rendición de cuentas, Ecuador reportó, entre otros resultados, expansión de servicios consulares y migratorios, atención a refugiados y ampliación de servicios para ecuatorianos vulnerables. (Ver aqui).
También existen experiencias de coordinación regional frente a crisis migratorias. Ecuador desempeñó un papel importante en el denominado Proceso de Quito y en mecanismos regionales relacionados con la movilidad venezolana.
Pero la experiencia ecuatoriana también enseña algo importante, y es que tener un Viceministerio no elimina por sí mismo las dificultades migratorias.
La estructura necesita recursos, coordinación y capacidad real de ejecución.
España: separar política, análisis y ejecución
España ofrece otra lección. Cuenta con una Secretaría de Estado de Migraciones dentro del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
Pero además dispone de estructuras especializadas para análisis migratorio.
La Subdirección General de Análisis Migratorio tiene entre sus funciones coordinar estudios, informes y estadísticas, analizar costos y calidad de programas, proponer reformas normativas y apoyar al Observatorio Permanente de la Inmigración.
Esto contiene una enseñanza muy útil para Colombia: la política migratoria necesita una estructura que piense, mida y evalúe, no solamente una que ejecute.
España ofrece además un ejemplo reciente de política de regularización a gran escala: en el presente 2026 su proceso extraordinario registró 1.174.978 solicitudes, de las cuales 609.737 ya habían sido tramitadas al momento del balance publicado por el Gobierno.
Independientemente de la valoración política que pueda hacerse de esa medida, el dato demuestra la capacidad que puede adquirir una institucionalidad migratoria cuando cuenta con mecanismos especializados de planificación y ejecución.
México: política migratoria basada en información
México ofrece otra enseñanza. Su Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas tiene funciones expresas para:
- Formular política migratoria;
- Coordinar programas;
- Estudiar la migración;
- Elaborar estadísticas;
- Recibir aportes de gobiernos y sociedad civil;
- Proponer reformas;
- Evaluar programas;
- Producir información.
Y el Gobierno mexicano define expresamente una política migratoria con componentes de responsabilidad compartida, movilidad regular, protección de connacionales, integración y reintegración.
La lección para Colombia es que una política migratoria sin información confiable es una política construida a ciegas.
Brasil: migración como política interministerial
Brasil ofrece otra experiencia relevante.
En 2026 el Gobierno brasileño concluyó la formulación del «I Plan Nacional de Migraciones, Refugio y Apatridia «PlaNaMigra», construido con propuestas aprobadas en una conferencia nacional, aportes de mesas técnicas y participación mediante consulta pública.
Y las políticas brasileñas de migración laboral muestran también la participación conjunta del Ministerio de Justicia, Relaciones Exteriores y Trabajo mediante normas interministeriales.
Otra importante lección es que la migración no puede ser propiedad exclusiva de una Cancillería.
Debe involucrar:
Trabajo – Educación – Salud – Vivienda – Interior – Justicia – Hacienda – Comercio – Seguridad Social – Entidades territoriales – Sector privado – Academia – Sociedad civil.
Entonces, ¿Es realmente necesario el Viceministerio?
Después de revisar su evolución, la respuesta institucional es que la creación tiene una justificación clara.
La propia normativa señala que la complejidad de la realidad migratoria y las obligaciones derivadas de la Ley 2136 justificaban elevar la capacidad institucional al nivel de Viceministerio.
Además, la estructura vigente concentra responsabilidades que anteriormente estaban distribuidas entre diferentes dependencias.
Por tanto, el debate ya no debería ser, «¿Para qué crearon el Viceministerio?»
La pregunta mas bien es: «¿Cómo conseguimos que el Viceministerio produzca el valor público que justificó su creación?»
¿Debe reformarse el decreto que lo creó?
Nosostros consideramos que sí existe espacio para una revisión.
Pero no necesariamente para eliminarlo, sino para fortalecerlo.
El Decreto 1081 de 2025 ya fue modificado por el Decreto 71 de 2026. Esto demuestra que la estructura no es intocable.
Una futura reforma podría:
Primero: Separar conceptualmente política migratoria de gestión consular, de protección internacional.
No necesariamente mediante tres Viceministerios, sino mediante direcciones suficientemente fuertes.
Segundo: Convertir la investigación migratoria en una función institucional permanente.
Tercero: Crear un sistema público de indicadores.
Cuarto: Establecer metas anuales verificables.
Quinto: Crear un mecanismo permanente de participación de la diáspora y de las organizaciones migrantes.
Sexto: Fortalecer la Dirección Colombia Nos Une para que no sea simplemente un programa ampliado.
Séptimo: Establecer un sistema de rendición de cuentas específico del Viceministerio.
Octavo: Publicar anualmente un Informe Nacional de Migraciones de Colombia.
¿Y qué pasa con la Consejería Presidencial para las Migraciones propuesta por COLEXRET?
Aquí aparece quizás el debate más interesante, pues podría parecer que un Viceministerio y una Consejería Presidencial hacen exactamente lo mismo.
No necesariamente. Pueden ser instituciones complementarias. La diferencia fundamental estaría en el nivel.
El Viceministerio pertenece a la Cancillería, mientras una Consejería Presidencial estaría en el nivel de Presidencia de la República.
Por tanto, la Consejería podría tener una función que el Viceministerio difícilmente puede asumir por sí solo: coordinar horizontalmente a todo el Estado.
La Consejería no debería sustituir al Viceministerio
Si algún día se crea la Consejería Presidencial para las Migraciones propuesta por COLEXRET, y visible aquí, sería un error institucional eliminar automáticamente el Viceministerio.
La solución podría ser exactamente la contraria:
Presidencia = Consejería Presidencial para las Migraciones.
Cancillería = Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional.
Direcciones especializadas = Consulados + entidades del Estado.
La Consejería sería el órgano político-estratégico e intersectorial.
El Viceministerio sería el órgano técnico, sectorial y operativo especializado de la Cancillería.
Eso evitaría duplicidades y permitiría que la Consejería coordinara directamente con:
- Ministerio del Interior;
- Ministerio de Trabajo;
- Ministerio de Educación;
- Ministerio de Salud;
- Ministerio de Comercio;
- Ministerio de Hacienda;
- Ministerio de Justicia;
- Migración Colombia;
- DANE;
- SENA;
- ICBF;
- Entidades territoriales;
- Organismos internacionales.
Mientras el Viceministerio seguiría administrando y desarrollando las competencias propias de Relaciones Exteriores.
¿Y si nunca se crea la Consejería?
Entonces el Viceministerio debería asumir una responsabilidad todavía mayor. Entre ellas, liderar la construcción del Estatuto Migratorio colombiano.
Pero aquí hay que hacer una precisión jurídica. El Viceministerio no puede simplemente «inventar» un Estatuto y convertirlo en ley por decisión administrativa.
Tendría que liderar técnicamente el proceso dentro de las competencias del Gobierno, preparar el proyecto normativo correspondiente, coordinarlo con las entidades competentes, someterlo a los procedimientos jurídicos y políticos pertinentes y, cuando corresponda, llevarlo al Congreso.
La experiencia de la propia Ley 2136 demuestra que Colombia ya tiene una base jurídica importante sobre la cual trabajar.
¿Qué debería contener un verdadero Estatuto Migratorio?
No debería ser solamente un «estatuto de extranjeros». Debería abordar integralmente:
Colombianos en el exterior:
- Derechos;
- Participación;
- Protección;
- Vinculación;
- Retorno;
- Inversión;
- Seguridad social;
- Reconocimiento profesional.
Extranjeros en Colombia
- Ingreso;
- Permanencia;
- Regularización;
- Derechos;
- Deberes;
- Integración;
- Expulsión y deportación con debido proceso.
Refugiados y protección internacional
- Refugio;
- Asilo;
- Apatridia;
- Protección complementaria.
Retorno
- Retorno voluntario;
- Retorno asistido;
- Reintegración;
- Empleo;
- Vivienda;
- Emprendimiento.
Tránsito
- Protección;
- Atención humanitaria;
- Lucha contra trata y tráfico.
Migración laboral
- Bolsa Internacional de Empleo;
- Reconocimiento de títulos;
- Movilidad laboral;
- Contratación internacional;
- rotección frente a explotación.
Migración calificada
- Atracción de talento;
- Retorno de conocimiento;
- Investigación;
- Innovación.
Diáspora
- Participación;
- Inversión;
- Cultura;
- Conocimiento;
- Segunda generación.
Gobernanza
- Competencias;
- Sistema Nacional de Migraciones;
- Información;
- Coordinación;
- Participación y representación ciudadana (Mesa Colombiana de las Migraciones);
- Evaluación.
La gran oportunidad de Pedro Agustín Roa
Aquí es donde el nuevo Viceministro puede marcar una diferencia.
No sería razonable exigirle que en un mes solucione los problemas acumulados durante años, pero sí sería razonable esperar que convierta su administración en una etapa de consolidación institucional.
La propia declaración de posesión muestra que Roa identifica precisamente esa tarea: consolidar el Viceministerio, conformar un equipo multidisciplinario y darle dinamismo a un portafolio amplio de asuntos. Y hay algo más.
Su trayectoria puede facilitar una interlocución internacional que resulta fundamental para la política migratoria.
Colombia no puede construir su política mirando únicamente hacia Bogotá. Debe mirar simultáneamente hacia Madrid, Nueva York, Miami, Londres, Santiago, Quito, Lima, Ciudad de México, Buenos Aires, Panamá, Toronto y cientos de ciudades donde viven colombianos.
La prueba definitiva es pasar de la estructura al resultado
El Viceministerio ya tiene edificio institucional, tiene decreto, tiene funciones, tiene direcciones, tiene funcionarios, tiene Viceministro.
Ahora necesita resultados, y esos resultados deberían poder medirse.
Proponemos, por ejemplo, que anualmente se publiquen indicadores sobre:
Área Indicadores que deberían publicarse
- Colombianos en el exterior caracterización y cobertura
- Consulados tiempos de atención y trámites
- Asistencia casos atendidos y solucionados
- Retorno retornados y resultados de reintegración
- Migración flujos y perfiles
- Refugio solicitudes, tiempos y decisiones
- Visas solicitudes, tiempos y decisiones
- Pasaportes tiempos y volumen
- Apostilla solicitudes y tiempos
- Diáspora programas y participación
- Presupuesto asignado, comprometido y ejecutado
- Cooperación recursos recibidos y ejecutados
- Política pública metas y cumplimiento
Porque una cosa es decir, «fortalecimos la política migratoria», y otra muy distinta es demostrar, «esto hicimos, esto costó, estas personas fueron atendidas y estos fueron los resultados».
El verdadero examen del Viceministerio apenas comienza
Durante años COLEXRET preguntó, ¿Cuándo se creará el Viceministerio?
Hoy esa pregunta tiene respuesta. Existe.
Ahora hay que formular una mucho más incómoda:
¿Será capaz de convertirse en la institución que Colombia necesitaba cuando comenzó a pedirla hace más de una década?
La respuesta todavía está por construirse. Y justamente por eso este momento merece ser tratado con responsabilidad.
No sería justo descalificar el trabajo realizado hasta ahora, como tampoco sería responsable afirmar que todo está solucionado simplemente porque finalmente se expidió el decreto.
La creación fue un avance institucional. La consolidación será el verdadero desafío.
Una propuesta concreta para el Viceministro
Consideramos que el despacho de Pedro Agustín Roa podría comenzar una nueva etapa mediante un Plan de Consolidación del Viceministerio 2026-2030, construido alrededor de diez compromisos públicos:
1. Diagnóstico integral de la estructura actual.
2. Inventario de todas las funciones migratorias dispersas en el Estado.
3. Mapa de competencias entre Cancillería, Migración Colombia, Ministerio del Interior, y demás entidades.
4. Sistema Nacional de Información Migratoria.
5. Observatorio Colombiano de Migraciones.
6. Estatuto Migratorio.
7. Política Nacional de Retorno.
8. Política Nacional de Diáspora.
9. Sistema de indicadores y rendición de cuentas del Viceministerio.
10. Mesa permanente de diálogo con colombianos en el exterior, retornados, migrantes, academia, organizaciones sociales, sector privado y organismos internacionales.
Esto no requeriría necesariamente crear una nueva burocracia. Requeriría ordenar, integrar y medir mejor la que ya existe.
Y una última cuestión: las cuentas
La transparencia debe convertirse en una bandera del nuevo Viceministerio.
Precisamente porque existe una controversia pública sobre la información relacionada con sus costos, sería conveniente que el propio Viceministro promoviera la publicación periódica de las cifras.
No tendría que esperar a que una petición, una tutela o una sentencia judicial obligara a la entidad a explicar cuánto cuesta la institución.
Podría adelantarse y decir:
«Esto cuesta el Viceministerio. Esto cuesta cada Dirección. Estos son nuestros funcionarios. Estos son nuestros contratos. Este es nuestro presupuesto. Esto ejecutamos. Esto conseguimos. Esto no funcionó y esto vamos a corregir.»
Eso tendría un enorme valor institucional porque la transparencia no debe aparecer cuando la justicia la ordena, sino que debe existir antes de que alguien tenga que pedirla.
Y si existen decisiones judiciales que han ordenado entregar determinada información, el asunto adquiere todavía mayor importancia. La investigación de COLEXRET sobre este punto merece continuar hasta obtener una explicación documental completa, no solamente una respuesta administrativa.
El Viceministerio no necesita desaparecer, lo que necesita es evolucionar
Después de analizar su historia, su marco jurídico, sus funciones, su estructura actual y experiencias internacionales, la discusión puede plantearse de otra manera.
Colombia no necesita volver al escenario anterior, cuando las responsabilidades migratorias estaban mucho más fragmentadas. Tampoco necesita crear instituciones duplicadas.
Necesita una arquitectura institucional coherente. Una posible arquitectura sería:
Presidencia de la República:
Consejería Presidencial para las Migraciones
Coordinación estratégica de todo el Estado
Cancillería:
Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional
Rectoría sectorial y ejecución de competencias propias
Direcciones especializadas:
Política Migratoria y Prospectiva
Protección Internacional
Servicios Consulares
Colombianos en el Exterior y Diáspora
Retorno e Integración
Entidades articuladas:
Migración Colombia – DANE – SENA – ICBF – ministerios – entidades territoriales – organismos internacionales – sociedad civil – academia – sector privado.
Esa arquitectura permitiría que cada institución haga lo que realmente debe hacer.
El gran reto ya no es crear el Viceministerio, sino darle contenido
El país tardó demasiado tiempo en llegar hasta aquí, por lo que más de una década de discusiones no puede terminar en la simple creación de un cargo.
La verdadera medida del éxito institucional será:
- Si el colombiano que vive en Madrid, Londres, Nueva York, Buenos Aires, o cualquier otra ciudad del mundo, siente que Colombia finalmente tiene una política para él.
- Si el retornado encuentra una ruta real para volver.
- Si el extranjero que llega a Colombia encuentra reglas claras.
- Si quien necesita protección internacional recibe una respuesta adecuada.
- Si los consulados funcionan como verdaderas extensiones del Estado.
- Si las decisiones migratorias se toman con información.
- Si el Congreso recibe propuestas normativas técnicamente sólidas.
- Si la política migratoria deja de cambiar sustancialmente cada cuatro años.
Y, sobre todo, si el Estado colombiano empieza a tratar la migración como una política de Estado y no solamente como un conjunto de trámites, emergencias y programas dispersos.
Pedro Agustín Roa recibe ahora una institución joven, pero una responsabilidad histórica.
Su propia Cancillería ha reconocido que el Viceministerio es el más reciente de la estructura y que su creación fue discutida durante diez o doce años.
Por eso quizá la pregunta que Colombia debería hacerle al nuevo Viceministro no sea:
«¿Qué va a hacer usted?», sino: «¿Qué podemos construir durante su gestión para que, dentro de diez años, nadie vuelva a tener que preguntarse para qué sirve el Viceministerio de las Migraciones?»
Porque después de doce años esperando su creación, Colombia ya no necesita otro anuncio. Necesita resultados, transparencia, coordinación y una política migratoria que sobreviva a los gobiernos.
Y ahí, precisamente ahí, comienza la segunda parte de esta historia.
Fuentes y documentos de referencia:
- Esta investigación se construyó tomando como punto de partida nuestras propias publicaciones relacionadas con la historia y creación del Viceministerio, sus funciones, estructura, presupuesto, evolución y la propuesta de Consejería Presidencial para las Migraciones. (Ver aquí, y aquí).
También se contrastó con:
- Decreto 1081 de 2025, que creó inicialmente el Viceministerio.
- Decreto 71 de 2026, que modificó su estructura y creó la Dirección de Colombia Nos Une.
- Ley 2136 de 2021, marco de la Política Integral Migratoria.
- Sentencia C-119 de 2025 de la Corte Constitucional.
- Información oficial de Cancillería sobre Pedro Agustín Roa y su posesión.
- Experiencias oficiales de Ecuador, España, México y Brasil en materia de gobernanza migratoria, señaladas en este texto.
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